Registre-se, neste contexto, a li\u00e7\u00e3o de Heinrich Scholler, para quem a dignidade da pessoa humana apenas estar\u00e1 assegurada \u201cquando for poss\u00edvel uma exist\u00eancia que permita a plena frui\u00e7\u00e3o dos direitos fundamentais, de modo especial, quando seja poss\u00edvel o pleno desenvolvimento da personalidade. (…)<\/p>\n
Recente contribui\u00e7\u00e3o do Tribunal Constitucional de Portugal na mat\u00e9ria, ao reconhecer tanto um direito negativo quanto um direito positivo a um m\u00ednimo de sobreviv\u00eancia condigna, como algo que o Estado n\u00e3o apenas n\u00e3o pode subtrair a indiv\u00edduo, mas tamb\u00e9m como algo que o Estado deve positivamente assegurar, mediante presta\u00e7\u00f5es de natureza material Cf. a decis\u00e3o proferida no Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00b0 509 de 2002, versando sobre o rendimento social de inser\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
O Estado passa atuar no que concerne aos direitos sociais, tanto em uma perspectiva normativa mediante a previs\u00e3o de mecanismos que permitam aos pr\u00f3prios indiv\u00edduos a prote\u00e7\u00e3o dos interesses envolvidos; reguladora das rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas para sanar desigualdades, como, registre-se, no espectro prestacional, de sorte a viabilizar direitos a presta\u00e7\u00f5es p\u00fablicas vocacionadas, frise-se, a uma progressividade, a um paulatino aumento no potencial protetivo dos direitos sociais substantivos.<\/p>\n
Recorrendo-se, uma vez mais, aos ensinamentos de Ingo Wolfgang Sarlet:<\/p>\n
[…] os direitos fundamentais s\u00e3o amparados por \u201cdeveres de prote\u00e7\u00e3o estatais\u201d, que operam como verdadeiros \u201cimperativos de tutela\u201d, em conson\u00e2ncia com o dever geral de efetiva\u00e7\u00e3o atribu\u00eddo ao Estado. Da\u00ed \u00e9 que […] \u00e9 poss\u00edvel se extrair consequ\u00eancias para a aplica\u00e7\u00e3o e interpreta\u00e7\u00e3o das normas procedimentais, mas tamb\u00e9m para uma formata\u00e7\u00e3o do direito organizacional e procedimental que auxilie na efetiva\u00e7\u00e3o da prote\u00e7\u00e3o aos direitos fundamentais, de modo a se evitarem os riscos de uma redu\u00e7\u00e3o\u00a0 do significado do conte\u00fado material deles\u201d. Ou seja, o reconhecimento de direitos subjetivos fundamentais em favor dos cidad\u00e3os implica tamb\u00e9m o direito \u00e0 sua \u201cprote\u00e7\u00e3o mediante a organiza\u00e7\u00e3o e o procedimento\u201d, a fim de lhes assegurar objetiva consecu\u00e7\u00e3o por parte do Estado.<\/em><\/p>\n <\/p>\n O direito fundamental \u00e0 sa\u00fade, de acesso universal e igualit\u00e1rio (arts. 196 a 200 da CF), constitui um direito de todos e um dever do Estado, que n\u00e3o se limita \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, incumbindo-lhe sua regulamenta\u00e7\u00e3o, fiscaliza\u00e7\u00e3o e controle, ainda nos casos em que tal atividade seja engendrada pela inciativa privada, de maneira complementar, conforme dic\u00e7\u00e3o do art. 197 da CF.<\/p>\n O dever de assist\u00eancia \u00e0 sa\u00fade \u00e9 compet\u00eancia comum dos entes federativos e, assim, solid\u00e1ria entre os entes p\u00fablicos \u2013 descentraliza\u00e7\u00e3o com dire\u00e7\u00e3o \u00fanica em cada esfera de governo <\/em>(art. 198, I, CF).<\/p>\n O art. 198 da CF estatui que as a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os de sa\u00fade integram uma rede regionalizada e hierarquizada, assim entendida como organizada por circunscri\u00e7\u00f5es territoriais, com atendimento em distintos n\u00edveis de complexidade (prim\u00e1rio, secund\u00e1rio e terci\u00e1rio), constituindo-se em um sistema \u00fanico, vocacionado a disponibilizar aten\u00e7\u00e3o integral \u00e0 sa\u00fade.<\/p>\n A pr\u00f3pria CF promoveu a integra\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de todos os entes federativos no Sistema \u00danico de Sa\u00fade \u2013 SUS, definindo seus objetivos no art. 196, caput<\/em>, bem como no art. 198, II, assim como no art. 5\u00ba, incisos I a III, da Lei n\u00ba 8.080\/1990 (Lei Org\u00e2nica da Sa\u00fade), segundo os quais tais objetivos n\u00e3o ficam restritos a a\u00e7\u00f5es assistenciais e preventivas, avan\u00e7ando no sentido de formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas de interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e social, bem como em pesquisas e desenvolvimento.<\/p>\n Sobressai da pr\u00f3pria natureza dos direitos sociais um ideal \u00e9tico de solidariedade e de reparti\u00e7\u00e3o dos frutos produzidos pela sociedade, de sorte a n\u00e3o alijar ou marginalizar um seu cidad\u00e3o do exerc\u00edcio de uma pl\u00eaiade de direitos b\u00e1sicos inerentes \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de ser humano.<\/p>\n O sistema apresenta uma diretriz de descentraliza\u00e7\u00e3o, indicando a necessidade de que os servi\u00e7os de atendimento sejam objeto de um processo de municipaliza\u00e7\u00e3o, no que atina com a gest\u00e3o dos servi\u00e7os dirigidos \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, mesmo em rela\u00e7\u00e3o a equipamentos de outras esferas do Poder P\u00fablico e aos pertencentes \u00e0 inciativa privada prestadores do SUS mediante conv\u00eanio ou contrato administrativo.<\/p>\n A t\u00edtulo ilustrativo, calha trazer \u00e0 cola\u00e7\u00e3o excerto de informes constantes do relat\u00f3rio sist\u00eamico de fiscaliza\u00e7\u00e3o da sa\u00fade \u2013 FISCSA\u00daDE, referentes aos anos de 2015\/2016, consubstanciados no ac\u00f3rd\u00e3o TCU\u2013 Plen\u00e1rio n\u00ba 1070\/2017 \u2013 TC 000.810\/2017-7, anal\u00edticos de aspectos relevantes para a compreens\u00e3o da descentraliza\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, no \u00e2mbito da fun\u00e7\u00e3o sa\u00fade.<\/p>\n Com efeito, o art. 71, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal preceitua competir ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o apreciar, mediante parecer pr\u00e9vio, as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Rep\u00fablica, em seu mister institucional de fiscalizar as pol\u00edticas p\u00fablicas sob os prismas de legalidade, legitimidade e economicidade. Vejamos:<\/p>\n <\/p>\n A fun\u00e7\u00e3o Sa\u00fade<\/p>\n Gr\u00e1fico 1: Percentual de execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria por modalidade de aplica\u00e7\u00e3o (liquidado) (2002-2016)<\/p>\n Fonte: Tesouro Gerencial<\/p>\n Colhe-se do gr\u00e1fico apresentado que o maior percentual de execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria da fun\u00e7\u00e3o sa\u00fade no per\u00edodo analisado (2002 a 2016), se deu a t\u00edtulo de transfer\u00eancias das verbas aos munic\u00edpios \u2013 perfazendo aproximadamente metade de todo o importe destinado \u00e0s a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade, circunst\u00e2ncia decorrente da constata\u00e7\u00e3o de estarem, estes entes pol\u00edticos, mais pr\u00f3ximos aos cidad\u00e3os para fins de disponibilizar aten\u00e7\u00e3o b\u00e1sica \u00e0 sa\u00fade, assim como atendimento hospitalar e ambulatorial, em nosso modelo federativo.<\/p>\n Tem-se, portanto, diante do cen\u00e1rio normativo exposto, tocar a responsabilidade pela efetividade do direito \u00e0 sa\u00fade a todos os entes federados, consoante denota, ilustrativamente, a fundamenta\u00e7\u00e3o lan\u00e7ada no julgado emanado do Egr\u00e9gio Supremo Tribunal Federal, a seguir transcrito:<\/p>\n O recebimento de medicamentos pelo Estado \u00e9 direito fundamental, podendo o requerente pleite\u00e1-los de qualquer um dos entes federativos, desde que demonstrada sua necessidade e a impossibilidade de custe\u00e1-los com recursos pr\u00f3prios. Isso porque, uma vez satisfeitos tais requisitos, o ente federativo deve se pautar no esp\u00edrito de solidariedade para conferir efetividade ao direito garantido pela Constitui\u00e7\u00e3o, e n\u00e3o criar entraves jur\u00eddicos para postergar a devida presta\u00e7\u00e3o jurisdicional<\/em>.<\/p>\n <\/p>\n A positiva\u00e7\u00e3o dos direitos sociais sinaliza justamente a preocupa\u00e7\u00e3o constitucional com sua efetiva\u00e7\u00e3o e com os valores albergados pela Lei Maior. Definem-se, assim, a conforma\u00e7\u00e3o de seu conte\u00fado jur\u00eddico e sua reivindicabilidade pelos cidad\u00e3os, a teor do princ\u00edpio da inafastabilidade do controle jurisdicional, inserto no art. 5\u00ba, XXXV, da CF. Nessa perspectiva, Maria Paula Dallari Bucci pontifica:<\/p>\n Um dos efeitos da aplicabilidade das normas program\u00e1ticas \u00e9 a proibi\u00e7\u00e3o de omiss\u00e3o dos Poderes P\u00fablicos na realiza\u00e7\u00e3o dos direitos sociais. O direito processual que sanciona as omiss\u00f5es, enunciado na Constitui\u00e7\u00e3o Federal (arts. 102, I, q e 103, par. 2\u00ba) seria um dos caminhos para efetiva\u00e7\u00e3o de normas program\u00e1ticas, em face da in\u00e9rcia do Poder P\u00fablico na iniciativa das medidas legislativas ou administrativas necess\u00e1rias \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o do direito. H\u00e1, entretanto, in\u00fameras dificuldades a transpor para o completo funcionamento de um modelo de sancionamento das omiss\u00f5es do Poder P\u00fablico, ainda mais nas hip\u00f3teses em que tais omiss\u00f5es decorram de inequ\u00edvocas limita\u00e7\u00f5es de meios, dado o reconhecimento da escassez de recursos para atendimento pleno e simult\u00e2neo de todas as demandas sociais decorrentes dos direitos afirmados na Constitui\u00e7\u00e3o.<\/em><\/p>\n Afigura-se-nos imprescind\u00edvel o engajamento do Estado na consecu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas que promovam a justa distribui\u00e7\u00e3o dos benef\u00edcios oriundos do crescimento econ\u00f4mico, com vistas a franquear a seus cidad\u00e3os exist\u00eancia digna, a qual pressup\u00f5e, indisputavelmente, acesso efetivo \u00e0s a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade.<\/p>\n Neste sentido, calha trazer \u00e0 cola\u00e7\u00e3o o entendimento do Ministro Celso de Mello no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordin\u00e1rio 393.175-08:<\/p>\n Tal <\/em>como pude enfatizar em decis\u00e3o monocr\u00e1tica por mim proferida no exerc\u00edcio da Presid\u00eancia do Supremo Tribunal Federal, em contexto assemelhado ao da presente causa (Pet 1.246\/SC), entre proteger a inviolabilidade do direito \u00e0 vida e \u00e0 sa\u00fade, que se qualifica como direito subjetivo inalien\u00e1vel assegurado a todos pela pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica (art. 5\u00ba, \u201ccaput\u201d e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secund\u00e1rio do Estado, entendo \u2013 uma vez configurado esse dilema \u2013 que raz\u00f5es de ordem \u00e9tico-jur\u00eddica imp\u00f5em ao julgador uma s\u00f3 e poss\u00edvel op\u00e7\u00e3o: aquela que privilegia o respeito indeclin\u00e1vel \u00e0 vida e \u00e0 sa\u00fade humanas.<\/em><\/p>\n O Pacto Internacional sobre direitos Econ\u00f4micos, Sociais e Culturais, contempla expressamente o direito \u00e0 sa\u00fade, verdadeiro corol\u00e1rio do direito \u00e0 vida e, portanto, indispens\u00e1vel ao exerc\u00edcio da liberdade e dos demais direitos humanos.<\/p>\n O Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, quando da relatoria da Argui\u00e7\u00e3o de Descumprimento de Preceito Fundamental 45\/DF, asseverou que o arb\u00edtrio estatal n\u00e3o pode se opor \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o dos direitos sociais, donde foi firmada, paradigmaticamente, a necessidade de o Judici\u00e1rio intervir em prol da \u201cpreserva\u00e7\u00e3o, em favor dos indiv\u00edduos, da integridade e da intangibilidade do n\u00facleo consubstanciador do \u2018m\u00ednimo existencial\u2019\u201d. <\/em>Em outra passagem de seu lapidar voto, o Ministro estatui:<\/p>\n N\u00e3o se mostrar\u00e1 l\u00edcito, contudo, ao Poder P\u00fablico, em tal hip\u00f3tese, criar obst\u00e1culo artificial que revele \u2013 a partir de indevida manipula\u00e7\u00e3o de sua atividade financeira e\/ou pol\u00edtico-administrativa \u2013 o ileg\u00edtimo, arbitr\u00e1rio e censur\u00e1vel prop\u00f3sito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preserva\u00e7\u00e3o, em favor da pessoa e dos cidad\u00e3os, de condi\u00e7\u00f5es materiais m\u00ednimas de exist\u00eancia. Cumpre advertir, desse modo, que a cl\u00e1usula da \u201creserva do poss\u00edvel\u201d \u2013 ressalvada a ocorr\u00eancia de justo motivo objetivamente afer\u00edvel \u2013 n\u00e3o pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obriga\u00e7\u00f5es constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulifica\u00e7\u00e3o ou, at\u00e9 mesmo, aniquila\u00e7\u00e3o de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.<\/em><\/p>\n A Carta Pol\u00edtica de 1988 exalta os direitos fundamentais e cria mecanismos tendentes a sua efetiva\u00e7\u00e3o no plano concreto, de sorte a franquear aos cidad\u00e3os o m\u00ednimo existencial apto a permitir sua plena frui\u00e7\u00e3o, destacando como seus tra\u00e7os caracter\u00edsticos a essencialidade e, pois, a irrenunciabilidade.<\/p>\n Nesse cen\u00e1rio, portanto, foram concebidos os direitos sociais como cl\u00e1usulas p\u00e9treas \u2013 n\u00facleo material intang\u00edvel e imune ao poder de reforma da Lei Maior, cuja frui\u00e7\u00e3o efetiva diz intimamente com a dignidade da pessoa humana imanente a esta condi\u00e7\u00e3o valor-fonte do sistema jur\u00eddico, a espraiar, assim, efeitos hermen\u00eauticos em todas as suas searas.<\/p>\n A concretiza\u00e7\u00e3o dos direitos sociais no Brasil enseja quest\u00f5es complexas, j\u00e1 que os recursos existentes na sociedade s\u00e3o escassos e sua presta\u00e7\u00e3o envolve custos vultosos. Nessa quadra, o Estado \u00e9 obrigado a realizar \u201cescolhas tr\u00e1gicas\u201d, tendo que eleger prioridades dentre v\u00e1rias demandas igualmente leg\u00edtimas, conforme assentado no julgamento da Suspens\u00e3o de Tutela Antecipada STA 175, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, julgada em 17.03.2010.<\/p>\n Assim, os direitos sociais prestacionais s\u00e3o contemplados em pol\u00edticas p\u00fablicas, entendidas como um conjunto de a\u00e7\u00f5es empreendidas pelo poder p\u00fablico visando certo objetivo de interesse p\u00fablico, para a consecu\u00e7\u00e3o de seus programas de trabalho, formatados, por sua vez, em programas or\u00e7ament\u00e1rios, voltados ao alcance de certos resultados planejados.<\/p>\n Nesse contexto, de se entender o programa or\u00e7ament\u00e1rio como o conjunto org\u00e2nico de a\u00e7\u00f5es que, a partir de certos insumos, se presta\u00a0\u00a0\u00a0 \u00e0 gera\u00e7\u00e3o e entrega de produtos para seu p\u00fablico alvo \u2013 a sociedade, visando a realiza\u00e7\u00e3o do resultado contemplado pelo programa, tendente \u00e0 promo\u00e7\u00e3o de mudan\u00e7as nas condi\u00e7\u00f5es de vida de cidad\u00e3os, comunidades e popula\u00e7\u00e3o em geral, devendo permitir monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o por meio de indicadores e metas.<\/p>\n As pol\u00edticas p\u00fablicas, portanto, vocacionam-se \u00e0 altera\u00e7\u00e3o da din\u00e2mica socioestrutural, mediante a elei\u00e7\u00e3o das prioridades estatais nos diversos segmentos setoriais, com o consequente planejamento das a\u00e7\u00f5es e respectiva aloca\u00e7\u00e3o de recursos financeiros tendentes \u00e0 sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Segundo Maria Paula Dallari Bucci, pol\u00edticas p\u00fablicas s\u00e3o programas de a\u00e7\u00e3o governamental visando a coordenar os meios \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do Estado e as atividades privadas, para a realiza\u00e7\u00e3o de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.<\/em><\/p>\n Extrai-se, nessa quadra, que as pol\u00edticas p\u00fablicas contribuem sobremodo para o controle pr\u00e9vio da discricionariedade administrativa, j\u00e1 que exigem a explicita\u00e7\u00e3o dos pressupostos materiais que orientam\u00a0 a tomada de decis\u00e3o que, por seu turno, ensejar\u00e1 a atua\u00e7\u00e3o concreta no seio social, influenciando, assim, as vidas dos cidad\u00e3os, seus destinat\u00e1rios \u00faltimos.<\/p>\n A partir de 2013, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) iniciou a elabora\u00e7\u00e3o de relat\u00f3rios sist\u00eamicos e tem\u00e1ticos sobre fun\u00e7\u00f5es de governo espec\u00edficas, denominados \u201cFisc\u201d, com o objetivo de aprimorar o controle externo e subsidiar os trabalhos das Comiss\u00f5es do Congresso Nacional e de suas Casas Legislativas, em seu mister institucional de julgar as contas do Presidente da Rep\u00fablica.<\/p>\n O regime constitucional de financiamento m\u00ednimo da educa\u00e7\u00e3o e da sa\u00fade apresenta conte\u00fado substantivo e finalidades relevant\u00edssimas a cumprir, em conformidade com seus fundamentos e objetivos.<\/p>\n As prescri\u00e7\u00f5es legais de obriga\u00e7\u00f5es de fazer em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o criam vincula\u00e7\u00f5es substantivas aos gestores p\u00fablicos, devendo os artigos 198 e 212 da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica e o art. 60 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias \u2013 ADCT, serem lidos conjuntamente e interpretados sistematicamente, se lhes conferindo, efic\u00e1cia irradiante.<\/p>\n A fim de esclarecer as garantias, o constitucionalista Jorge Miranda pontua:<\/p>\n Cl\u00e1ssica e bem atual \u00e9 a contraposi\u00e7\u00e3o dos direitos fundamentais, pela sua estrutura, pela sua natureza e pela sua fun\u00e7\u00e3o, em direitos propriamente ditos ou direitos e liberdades, por um lado, e garantias, por outro lado. Os direitos representam s\u00f3 por si certos bens, as garantias destinam-se a assegurar a frui\u00e7\u00e3o desses bens; os direitos s\u00e3o principais, as garantias s\u00e3o acess\u00f3rias e, muitas delas, adjetivas ainda que possam ser objeto de um regime constitucional substantivo; os direitos permitem a realiza\u00e7\u00e3o das pessoas e inserem-se direta e imediatamente, por isso, nas respectivas esferas jur\u00eddicas, as garantias s\u00f3 nelas se projetam pelo nexo que possuem com os direitos.<\/em><\/p>\n O c\u00e9lebre livro \u201cThe cost of rights \u2013 Why liberty depends on taxes\u201d<\/em>\u00a0\u2013 dos autores americanos Stephen Holmes e Cass R. Sunstein, em tradu\u00e7\u00e3o livre, \u201cO Custo dos Direitos \u2013 Por que a liberdade depende dos tributos\u201d, problematiza a quest\u00e3o envolvendo o custeio dos direitos e a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas nos Estados Unidos no fim do s\u00e9culo passado.<\/p>\n O livro centra-se no argumento de que direitos custam dinheiro e n\u00e3o podem ser protegidos sem apoio e fundos p\u00fablicos, enveredando pela an\u00e1lise de quest\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e, lado outro, pelo enfoque de interesses que podem ser protegidos por indiv\u00edduos ou grupos mediante o uso de instrumentos governamentais.<\/p>\n Abordam os autores, portanto, o tema da reserva do poss\u00edvel, exortando a seguinte reflex\u00e3o: \u201cTaking rights seriously means taking scarcity seriously\u201d \u2013 <\/em>em tradu\u00e7\u00e3o livre, \u201cLevar os direitos a s\u00e9rio significa levar a escassez a s\u00e9rio\u201d, em argumento nitidamente voltado a um di\u00e1logo com Ronald Dworkin.<\/p>\n Nesse cen\u00e1rio de escassez de recursos para fazer frente a todas as necessidades sociais propugnadas pela Lei Maior, obtempera, com coer\u00eancia, Luciano Benetti Timm: \u201cA realidade or\u00e7ament\u00e1ria n\u00e3o pode ser compreendida como pe\u00e7a de fic\u00e7\u00e3o. O desperd\u00edcio de recursos p\u00fablicos, em um universo de escassez, gera injusti\u00e7a com aqueles potenciais destinat\u00e1rios a que deles deveriam atender\u201d.<\/em><\/p>\n Esse conflito entre op\u00e7\u00f5es tr\u00e1gicas aparece na literatura jur\u00eddica constitucional sobre a conhecida teoria da \u201ccolis\u00e3o de princ\u00edpio ou de direitos fundamentais\u201d. Sem aprofundar demais a discuss\u00e3o, nessa linha de pensamento, a solu\u00e7\u00e3o do problema jur\u00eddico em quest\u00e3o passa por uma pondera\u00e7\u00e3o de princ\u00edpios diante do caso concreto, avaliando-se as circunst\u00e2ncias e o peso de cada princ\u00edpio em um processo argumentativo que acontecer\u00e1 em um tribunal. Entretanto, o m\u00e9todo argumentativo proposto por esta escola \u00e9 fundamentalmente ret\u00f3rico-discursivo e n\u00e3o oferece guias interpretativos, nem crit\u00e9rios desej\u00e1veis de previsibilidade e nem mesmo de precis\u00e3o quanto ao melhor resultado \u00e0 sociedade daquele debate que acontecer\u00e1 no tribunal no caso concreto.<\/p>\n Para resolver o mesmo problema de colis\u00e3o de princ\u00edpios, qualquer um dos m\u00e9todos oferecidos pela an\u00e1lise econ\u00f4mica certamente indicaria que existem \u201cescolhas tr\u00e1gicas\u201d a serem feitas. Se os recursos s\u00e3o escassos, certamente nem todas as necessidades sociais de sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, lazer ser\u00e3o atendidas. O diagn\u00f3stico, portanto, de colis\u00e3o de direitos est\u00e1 correto e descreve bem a normatividade do texto constitucional. Entretanto, sua proposi\u00e7\u00e3o para a solu\u00e7\u00e3o do problema \u00e9 insuficiente.<\/p>\n A solu\u00e7\u00e3o, ou, em outras palavras, a pondera\u00e7\u00e3o concreta deve estar comprometida n\u00e3o s\u00f3 com a disputa argumentativa (melhor argumento apresentado), mas tamb\u00e9m com o resultado (a solu\u00e7\u00e3o em jogo que tende a atender de modo mais abrangente um maior n\u00famero de pessoas necessitadas dos recursos sociais (maior utilidade social e, portanto, de efici\u00eancia paretiana).<\/p>\n \u00c9lida Graziane Pinto ao analisar nosso arcabou\u00e7o constitucional assevera, pautada, inclusive, em julgado do Egr\u00e9gio Supremo Tribunal Federal, com o costumeiro acerto:<\/p>\n Tamanha<\/em> \u00e9 a estatura constitucional dos direitos sociais \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o, bem como a garantia das suas efic\u00e1cia imediata e consecu\u00e7\u00e3o progressiva, nos moldes do artigo 5\u00ba, \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba e do artigo 6\u00ba da CR\/88, que, contra eles, n\u00e3o se admite a discricion\u00e1ria alega\u00e7\u00e3o da cl\u00e1usula de \u201creserva do poss\u00edvel\u201d. Para tal norte aponta a jurisprud\u00eancia do pr\u00f3prio STF: A Administra\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode invocar a cl\u00e1usula da \u2018reserva do poss\u00edvel\u2019 a fim de justificar a frustra\u00e7\u00e3o de direitos previstos na Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, voltados \u00e0 garantia da dignidade da pessoa humana, sob o fundamento de insufici\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria.<\/em><\/p>\n Prossegue a preclara doutrinadora, ao pontificar, lucidamente:<\/p>\n […] os direitos \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o, que reclamam presta\u00e7\u00f5es positivas do Estado e, por isso, est\u00e3o sujeitos \u00e0 vulnerabilidade fiscal das suas correspondentes pol\u00edticas p\u00fablicas e ao risco de descontinuidade do servi\u00e7o p\u00fablico, devem ser amparados pela organiza\u00e7\u00e3o estrutural e pelo dever de gasto m\u00ednimo como um verdadeiro \u201cdireito a ter o custeio progressivo e suficiente de direitos\u201d (artigos 198 e 212).<\/em><\/p>\n <\/p>\n Nesse passo, a vincula\u00e7\u00e3o de receitas or\u00e7ament\u00e1rias prevista constitucionalmente para destina\u00e7\u00e3o em pisos m\u00ednimos \u00e0 sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o consubstanciam, nos dizeres de Vidal Serrano Nunes Junior, verdadeiras garantias institucionais de tais direitos sociais, constituindo uma exce\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio or\u00e7ament\u00e1rio da n\u00e3o-afeta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Ainda com o escopo de exortar\u00a0 \u00e0\u00a0 reflex\u00e3o\u00a0 sobre\u00a0 a\u00a0 complexidade envolvendo a escassez de recursos em um Estado de conforma\u00e7\u00e3o jur\u00eddico-constitucional de \u00edndole social e prestacional, adverte Ana Paula de Barcellos:<\/p>\n A express\u00e3o reserva do poss\u00edvel procura identificar o fen\u00f4meno econ\u00f4mico da limita\u00e7\u00e3o dos recursos dispon\u00edveis diante das necessidades quase sempre infinitas a serem por eles supridas (…) significa que, para al\u00e9m das discuss\u00f5es jur\u00eddicas sobre o que se pode exigir judicialmente do Estado \u2013 e, em \u00faltima an\u00e1lise da sociedade, j\u00e1 que \u00e9 esta que o sustenta -, \u00e9 importante lembrar que h\u00e1 um limite de possibilidades materiais para esses direitos. Em suma: pouco adiantar\u00e1, do ponto de vista pr\u00e1tico, a previs\u00e3o normativa ou a refinada t\u00e9cnica hermen\u00eautica se absolutamente n\u00e3o houver dinheiro para custear a despesa gerada por determinado direito subjetivo<\/em>.<\/p>\n Obtempera-se, contudo, que os princ\u00edpios da veda\u00e7\u00e3o ao retrocesso e \u00e0 prote\u00e7\u00e3o insuficiente imp\u00f5em cumprimento circunstanciado das a\u00e7\u00f5es contempladas no plano plurianual, at\u00e9 como prova de boa-f\u00e9 objetiva em face de demandas judiciais \u2013 veda\u00e7\u00e3o ao venire contra factum proprium<\/em>.<\/p>\n Nesse sentido, recorre-se ao abalizado magist\u00e9rio de Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello:<\/p>\n Conv\u00e9m recordar que o Estado de Direito \u00e9 a consagra\u00e7\u00e3o jur\u00eddica de um projeto pol\u00edtico. Nele se estratifica o objetivo de garantir o cidad\u00e3o contra as intemperan\u00e7as do Poder P\u00fablico, mediante pr\u00e9via subordina\u00e7\u00e3o do poder e de seus exercentes a um quadro normativo geral e abstrato cuja fun\u00e7\u00e3o prec\u00edpua \u00e9 conformar efetivamente a conduta estatal a certos par\u00e2metros antecipadamente estabelecidos como forma de defesa dos indiv\u00edduos.<\/em><\/p>\n Dessume-se, pois, sobrevir do cen\u00e1rio normativo exposto a atribui\u00e7\u00e3o de maior \u00f4nus argumentativo ao legislador e ao administrador para a justifica\u00e7\u00e3o adequada de eventual omiss\u00e3o na presta\u00e7\u00e3o do direito fundamental \u00e0 sa\u00fade \u2013 de \u00edndole jur\u00eddico-constitucional omiss\u00e3o que, se comprovada infundada, franqueia margem de a\u00e7\u00e3o leg\u00edtima para o Poder Judici\u00e1rio, reclamando-se, portanto, um di\u00e1logo constitucional permanente entre os tr\u00eas poderes.<\/p>\n Nesse sentido, oportuna a li\u00e7\u00e3o de Gilberto Bercovici:<\/p>\n Os pr\u00f3prios norte-americanos entenderam que a \u2018separa\u00e7\u00e3o dos poderes\u2019 n\u00e3o exigiria que os Poderes Legislativo, Executivo e Judici\u00e1rio fossem in<\/em>teiramente desvinculados uns dos outros. Na realidade, o essencial era, inclusive, a sua vincula\u00e7\u00e3o e interpenetra\u00e7\u00e3o, realizada de maneira que cada um dos poderes obtivesse o controle constitucional sobre os demais. A mera declara\u00e7\u00e3o escrita dos v\u00e1rios limites n\u00e3o era suficiente. O mecanismo encontrado na Constitui\u00e7\u00e3o norte-americana foi, em vez da separa\u00e7\u00e3o total e absoluta dos poderes, a introdu\u00e7\u00e3o do sistema de freios e contrapesos (checks and balances).<\/em><\/p>\n \u00a0<\/em><\/p>\n Nessa linha de racioc\u00ednio, inexistindo motiva\u00e7\u00e3o suficiente para o n\u00e3o cumprimento do que foi concebido normativamente como refer\u00eancia legislativa m\u00ednima no plano plurianual, na lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias e na lei or\u00e7ament\u00e1ria anual \u2013 (PPA, LDO e LOA), n\u00e3o haveria falar em indevida interfer\u00eancia pelo Poder Judici\u00e1rio \u2013 o assim chamado ativismo judicial -, quando do controle de omiss\u00e3o, seja legislativa ou executiva, ou mesmo falha de execu\u00e7\u00e3o, a despeito do estatu\u00eddo pelo art. 2\u00ba da Lei Maior.<\/p>\n Insta trazer \u00e0 cola\u00e7\u00e3o sucinta e precisa defini\u00e7\u00e3o do venire contra factum proprium<\/em>, cunhada por Ant\u00f4nio Menezes Cordeiro, cuja transposi\u00e7\u00e3o mostra-se v\u00e1lida para empreender-se o racioc\u00ednio de que os poderes legislativo e executivo devem vincular-se ao patamar protetivo j\u00e1 alcan\u00e7ado, no que diz com a tutela dos direitos sociais de \u00edndole prestacional, como, no caso, a sa\u00fade. Confira-se:<\/p>\n Trata-se de uma regra de profundo conte\u00fado \u00e9tico que, por refletir princ\u00edpio geral, independe de recep\u00e7\u00e3o legislativa, verificando-se nos mais diversos ordenamentos como uma veda\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica \u00e0 deslealdade. Na proibi\u00e7\u00e3o do venire incorre quem exerce posi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica em contradi\u00e7\u00e3o com o comportamento exercido anteriormente, verificando-se a ocorr\u00eancia de dois comportamentos de uma mesma pessoa, diferidos no tempo, sendo o primeiro (o factum proprium) contrariado pelo segundo.<\/em><\/p>\n Gilberto Bercovici apresenta perspicaz enfoque sobre a quest\u00e3o envolvendo a judicializa\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas e a legitimidade democr\u00e1tica, nos seguintes termos:<\/p>\n O maior problema que a judicializa\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas pode causar consiste no risco da usurpa\u00e7\u00e3o do poder constituinte do povo, por meio do engessamento da pol\u00edtica pelo que ele chama de \u201cinterpreta\u00e7\u00e3o jurisprudencial da Constitui\u00e7\u00e3o\u201d, comprometendo, assim a pr\u00f3pria legitimidade democr\u00e1tica.<\/em><\/p>\n A partir deste protagonismo crescente dos tribunais, os ju\u00edzes foram convertidos de instrumentos de garantia em legitimadores do sistema constitucional. De guardi\u00e3o do poder constituinte, o tribunal constitucional se pretende seu substituto, usurpando o poder constituinte do povo. A legitimidade da justi\u00e7a constitucional na democracia implica na descren\u00e7a dos representantes eleitos, considerando-se o juiz uma alternativa menos pior.<\/em><\/p>\n Em refor\u00e7o argumentativo, importa n\u00e3o olvidar, ainda, o sistema de representatividade democr\u00e1tica inserto em nosso texto constitucional, do qual se extrai, com clareza, a legitimidade atribu\u00edda aos representantes eleitos para a formula\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas, em suas respectivas searas legislativa e executiva, e de cuja concretude sobressai a defini\u00e7\u00e3o das reais prioridades alocativas do Estado.<\/p>\n <\/p>\n Gustavo Amaral e Daniele Melo, em artigo intitulado \u201cH\u00e1 direitos acima dos or\u00e7amentos?\u201d<\/em>, <\/em>correlacionam, de maneira bastante did\u00e1tica, a ideia de escassez \u00e0 no\u00e7\u00e3o de trade-off<\/em>. Confira-se:<\/p>\n A ideia de escassez traz consigo a no\u00e7\u00e3o de trade-off. Sem tradu\u00e7\u00e3o exata para o portugu\u00eas, podemos dizer que a aloca\u00e7\u00e3o de recursos escassos envolve, simultaneamente, a escolha do que atender e do que n\u00e3o atender. Preferir empregar um dado recurso para um dado fim significa n\u00e3o apenas compromisso com esse fim, mas tamb\u00e9m decidir n\u00e3o avan\u00e7ar, com o recurso que est\u00e1 sendo consumido, em todas as demais dire\u00e7\u00f5es poss\u00edveis. (…)<\/em><\/p>\n \u00a0<\/em><\/p>\n N\u00e3o se trata de algo \u201cmau\u201d, mas sim de uma caracter\u00edstica inexor\u00e1vel.<\/p>\n A quest\u00e3o da justiciabilidade das pol\u00edticas p\u00fablicas colocaria duas s\u00e9rias perguntas para o jurista: \u201cEm primeiro lugar, trata-se de saber se os cidad\u00e3os em geral t\u00eam ou n\u00e3o o direito de exigir, judicialmente, a execu\u00e7\u00e3o concreta de pol\u00edticas p\u00fablicas e a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos. Em segundo lugar, trata-se de saber se e como o Judici\u00e1rio pode provocar a execu\u00e7\u00e3o de tais pol\u00edticas.<\/p>\n Nessa quadra, quest\u00e3o importante quanto \u00e0 tem\u00e1tica da efetividade dos direitos sociais diz respeito \u00e0 justiciabilidade.<\/p>\n Destaca-se \u2013 de partida \u2013 a dificuldade de obten\u00e7\u00e3o de uma tutela jurisdicional satisfat\u00f3ria no \u00e2mbito dos direitos sociais, de car\u00e1ter marcadamente coletivo, na medida em que, apesar do microssistema processual coletivo existente, estes procedimentos n\u00e3o t\u00eam se revelado aptos a darem vaz\u00e3o a pretens\u00f5es judiciais de natureza metaindividual, preferindo-se, no mais das vezes, a busca pela tutela individual, causadora, em grande medida, da assim chamada litigiosidade repetitiva ou massificada, a contribuir para o assoberbamento do Poder Judici\u00e1rio que reclama, por assim dizer, maior racionaliza\u00e7\u00e3o na outorga de uma presta\u00e7\u00e3o jurisdicional que se pretenda tempestiva, adequada e eficaz.<\/p>\n N\u00e3o obstante tenha tomado maior relevo e demandado especial aten\u00e7\u00e3o dos juristas, economistas e especialistas em contabilidade p\u00fablica na \u00faltima d\u00e9cada, sobretudo em raz\u00e3o dos impactos or\u00e7ament\u00e1rio-financeiros que pode ensejar no bojo da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria de pol\u00edticas p\u00fablicas nesta \u00e1rea, conv\u00e9m ressaltar que a celeuma em torno da judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade n\u00e3o \u00e9 recente, consoante denota o seguinte julgado de nossa Corte Suprema, datado de 2000, relatado pelo Min. Celso de Mello:<\/p>\n O direito \u00e0 sa\u00fade \u2013 al\u00e9m de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas \u2013 representa consequ\u00eancia constitucional indissoci\u00e1vel do direito \u00e0 vida. O Poder P\u00fablico, qualquer que seja a esfera institucional de sua atua\u00e7\u00e3o no plano da organiza\u00e7\u00e3o federativa brasileira, n\u00e3o pode mostrar-se indiferente ao problema da sa\u00fade da popula\u00e7\u00e3o, sob pena de incidir, ainda que por censur\u00e1vel omiss\u00e3o, em grave comportamento inconstitucional (…) O reconhecimento judicial da validade jur\u00eddica de programas de distribui\u00e7\u00e3o gratuita de medicamentos a pessoas carentes, inclusive \u00e0quelas portadoras do v\u00edrus HIV\/AIDS, d\u00e1 efetividade a preceitos fundamentais da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica (arts. 5\u00ba, caput, e 196) e representa, na concre\u00e7\u00e3o do seu alcance, um gesto reverente e solid\u00e1rio de apre\u00e7o \u00e0 vida e \u00e0 sa\u00fade das pessoas, especialmente daquelas que nada t\u00eam e nada possuem, a n\u00e3o ser a consci\u00eancia de sua pr\u00f3pria humanidade e de sua essencial dignidade.<\/em><\/p>\n Merece men\u00e7\u00e3o, como forma de bem ilustrar a tens\u00e3o dial\u00e9tica que envolve a escassez or\u00e7ament\u00e1ria e a efetividade do direito social fundamental \u00e0 sa\u00fade, o posicionamento levado a efeito pelo Superior Tribunal de Justi\u00e7a, no julgamento do REsp n\u00ba 1.389.952-MT, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, ao erigir a primazia das despesas asseguradoras do m\u00ednimo existencial em face de todas as demais despesas governamentais, uma vez que:<\/p>\n […] somente depois de atingido esse m\u00ednimo existencial \u00e9 que se poder\u00e1 discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve investir. Ou seja, n\u00e3o se nega que haja aus\u00eancia de recursos suficientes para atender a todas as atribui\u00e7\u00f5es que a Constitui\u00e7\u00e3o e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se n\u00e3o se pode cumprir tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidad\u00e3os um m\u00ednimo de direitos que s\u00e3o essenciais a uma vida digna.<\/em><\/p>\n Abordando a quest\u00e3o da crescente judicializa\u00e7\u00e3o dos direitos sociais, dentre eles o direito \u00e0 sa\u00fade, Lu\u00eds Roberto Barroso pondera:<\/p>\n A judicializa\u00e7\u00e3o e o ativismo judicial s\u00e3o primos. Vem, portanto, da mesma fam\u00edlia, frequentam os mesmos lugares, mas n\u00e3o t\u00eam as mesmas origens. N\u00e3o s\u00e3o gerados, a rigor, pelas mesmas causas imediatas. A judicializa\u00e7\u00e3o, no contexto brasileiro, \u00e9 um fato, uma circunst\u00e2ncia que decorre do modelo constitucional que se adotou, e n\u00e3o um exerc\u00edcio deliberado da vontade pol\u00edtica. Em todos os casos referidos acima, o Judici\u00e1rio decidiu porque era o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se uma norma constitucional permite que dela se deduza uma pretens\u00e3o, subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela conhecer, decidindo a mat\u00e9ria. J\u00e1 o ativismo judicial \u00e9 uma atitude, a escolha de um modo espec\u00edfico e proativo de interpretar a Constitui\u00e7\u00e3o, expandindo o seu sentido e alcance. Normalmente ele se instala em situa\u00e7\u00f5es de retra\u00e7\u00e3o do Poder Legislativo, de um certo descolamento entre a classe pol\u00edtica e a sociedade civil, impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de maneira efetiva.<\/em><\/p>\n Apenas a t\u00edtulo ilustrativo, no ponto, sobreleva trazer \u00e0 cola\u00e7\u00e3o o seguinte gr\u00e1fico extra\u00eddo da Tomada de Contas TC 000.810\/2017-7, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1070\/2017 \u2013 TCU \u2013 Plen\u00e1rio, em cujo bojo resta consubstanciado o relat\u00f3rio sist\u00eamico de fiscaliza\u00e7\u00e3o da sa\u00fade \u2013 FISCSA\u00daDE 2015-2016, com a consolida\u00e7\u00e3o dos principais trabalhos do TCU na \u00e1rea de sa\u00fade no bi\u00eanio:<\/p>\n Gr\u00e1fico 2: Despesas do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade para cumprir decis\u00f5es judiciais (2008-2015)<\/p>\n Fonte: Minist\u00e9rio da Sa\u00fade<\/p>\n A judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade tem sido objeto constante nos debates afetos \u00e0s pol\u00edticas p\u00fablicas nessa \u00e1rea, merc\u00ea de seu potencial e crescente impacto na altera\u00e7\u00e3o de aloca\u00e7\u00e3o de vultosos importes financeiros, por for\u00e7a de decis\u00f5es judicias, al\u00e9m dos significativos efeitos na capacidade gerencial dos entes federados.<\/p>\n Em face de sua relev\u00e2ncia, o Conselho Nacional de Justi\u00e7a (CNJ) editou a Recomenda\u00e7\u00e3o n\u00ba 31, de 30\/03\/2010, com o objetivo de instar\u00a0 os Tribunais de Justi\u00e7a dos Estados e os Tribunais Regionais Federais, a adotarem medidas adequadas para subsidiar os magistrados e demais operadores do direito, no sentido de identificar solu\u00e7\u00f5es mais eficientes para as a\u00e7\u00f5es que envolvem a assist\u00eancia \u00e0 sa\u00fade. Posteriormente, por meio da Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 107\/2010, foi criado o F\u00f3rum Nacional do Judici\u00e1rio para monitorar as demandas de assist\u00eancia \u00e0 sa\u00fade.<\/p>\n Confira-se, a esse prop\u00f3sito, trechos de considera\u00e7\u00f5es insertas no FiscSa\u00fade 2013 TC 032.624\/2013-1, Ac\u00f3rd\u00e3o 693\/2014 \u2013 TCU Plen\u00e1rio, sobre o impacto de decis\u00f5es judiciais no or\u00e7amento da sa\u00fade:<\/p>\n O aumento da quantidade de a\u00e7\u00f5es judiciais propostas em face do Poder P\u00fablico com o fito de obter o fornecimento de medicamentos ou a realiza\u00e7\u00e3o de cirurgias e procedimentos tem preocupado os gestores da sa\u00fade nas tr\u00eas esferas. Os referidos administradores, muitas vezes, alegam que essa interfer\u00eancia despreza fluxos e protocolos existentes, imp\u00f5e a realiza\u00e7\u00e3o de tratamentos extremamente onerosos e resulta numa invers\u00e3o de prioridades nos gastos com medicamentos no \u00e2mbito das pol\u00edticas p\u00fablicas, o que gera um grave impacto na programa\u00e7\u00e3o anual de sa\u00fade.<\/em><\/p>\n Essas<\/em> alega\u00e7\u00f5es<\/em> est\u00e3o<\/em> em conson\u00e2ncia com as conclus\u00f5es de um estudo realizado pela Consultoria Jur\u00eddica do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade. Por meio desse estudo, foi constatado que os gastos daquele Minist\u00e9rio e de outros entes federados, efetuados visando cumprir decis\u00f5es judiciais, tiveram significativa materialidade entre 2005 e 2011. Assim, por exemplo, o Estado de S\u00e3o Paulo, somente no ano de 2008, gastou R$ 400 milh\u00f5es no atendimento \u00e0s demandas judiciais relacionadas \u00e0 sa\u00fade. Esse gasto \u00e9 567% maior que o observado em 2006, que foi de R$ 60 milh\u00f5es. Aduz-se que, em 2010, os gastos do estado em comento com a judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade chegaram a quase setecentos milh\u00f5es. 165. Ainda segundo o estudo em tela, os valores gastos pelo Minist\u00e9rio da Sa\u00fade para atender decis\u00f5es judiciais, por meio de dep\u00f3sito judicial ou repasses a estados e munic\u00edpios para que esses entes federados cumpram a decis\u00e3o judicial, saltaram de R$ 1.572.540,00, em 2006, para mais de R$ 22.106.700,00, em 2011, \u00faltimo exerc\u00edcio abrangido pelo trabalho. Isso equivale a um aumento de 1.406% em apenas cinco anos. 166. Uma consequ\u00eancia dessas a\u00e7\u00f5es judiciais pode ser o aumento dos custos de aquisi\u00e7\u00e3o, uma vez que, na maioria das vezes, essas compras s\u00e3o realizadas por meio de dispensa de licita\u00e7\u00e3o e em volumes pequenos, tendo em vista a necessidade de atender apenas os pacientes abrangidos pelas decis\u00f5es judiciais.<\/em><\/p>\n No mesmo sentido, a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU), considerando a instru\u00e7\u00e3o deficiente de processos judiciais sobre a sa\u00fade, emitiu o Parecer n\u00ba 810\/2012 \u2013AGU\/CONJURMS\/HRP, relacionando elementos probat\u00f3rios m\u00ednimos a serem apresentados nas a\u00e7\u00f5es em tela: exist\u00eancia de registro do medicamento na Ag\u00eancia Nacional de Vigil\u00e2ncia Sanit\u00e1ria (Anvisa), possibilidade de alternativa terap\u00eautica no SUS, informa\u00e7\u00f5es sobre se o paciente possui plano privado de sa\u00fade e dados referentes a eventuais conflitos de interesse envolvendo o profissional que fez a prescri\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Outro ponto digno de registro diz com a distribui\u00e7\u00e3o, em termos regionais, da chamada judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade, advertindo-se, desde logo, para a constata\u00e7\u00e3o emp\u00edrica de que o fen\u00f4meno milita em desfavor do objetivo constitucional inserto no art. 3\u00ba, da Lei Maior, qual seja, o de reduzir as desigualdades sociais e regionais. Vejamos.<\/p>\n O relat\u00f3rio sist\u00eamico de fiscaliza\u00e7\u00e3o da sa\u00fade \u2013 FISCSA\u00daDE 2014\u2013 TC 002.142\/20155, Ac\u00f3rd\u00e3o 426\/2016 \u2013 TCU \u2013 Plen\u00e1rio, que aborda aspectos or\u00e7ament\u00e1rios e financeiros, mediante o monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o do sistema de sa\u00fade por meio de indicadores, apresenta, no que se refere \u00e0s demandas judiciais para aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos, um aumento do n\u00famero ao longo dos anos: passou de cerca de seis mil a\u00e7\u00f5es, em 2010, para aproximadamente 12 mil, em 2014, com maior concentra\u00e7\u00e3o nas regi\u00f5es Sul e Sudeste.<\/p>\n Os dados podem sugerir que essa judicializa\u00e7\u00e3o n\u00e3o depende tanto de aspectos socioecon\u00f4micos, mas do acesso da popula\u00e7\u00e3o ao sistema judicial, e apresentam impacto financeiro expressivo aos cofres p\u00fablicos.<\/p>\n Gr\u00e1fico 3: Decis\u00f5es judiciais para aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos por regi\u00e3o de origem das demandas (2010-2013)<\/p>\n Fonte: CDJU\/MS, 3\/11\/2014<\/p>\n Proporcionalmente \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, as decis\u00f5es judiciais ainda est\u00e3o concentradas na Regi\u00e3o Sul, que, em 2013, teve aproximadamente 13,26 decis\u00f5es por 100.000\/hab., mais que duas vezes superior ao da segunda colocada, Regi\u00e3o Centro-Oeste (6,01). A Regi\u00e3o Norte, mais uma vez, \u00e9 a que apresenta a menor taxa, com apenas 0,86 decis\u00f5es judiciais por 100.000\/hab.<\/p>\n Gr\u00e1fico 4: Taxa de decis\u00f5es judiciais para aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos (por grupo de 100.000\/hab. por regi\u00e3o de origem das demandas (2010-2013))<\/p>\n <\/p>\n Fonte: CDJU\/MS, 3\/11\/2014, IBGE<\/p>\n O gr\u00e1fico acima colacionado, tamb\u00e9m extra\u00eddo do FISCSA\u00daDE 2014 TC 002.142\/2015-5, Ac\u00f3rd\u00e3o 426\/2016 \u2013 TCU Plen\u00e1rio, denota que, entre 2010 e 2013, o n\u00famero de decis\u00f5es judiciais cresceu 41% na Regi\u00e3o Sul, 64% na Centro-Oeste, 93% na Sudeste, 109% na Norte e 115% na Nordeste.<\/p>\n Gr\u00e1fico 5: N\u00famero de decis\u00f5es judiciais para aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos por estado (2013)<\/p>\n Fonte: CDJU\/MS, 3\/11\/2014, IBGE<\/p>\n <\/p>\n O n\u00famero de decis\u00f5es por unidade da federa\u00e7\u00e3o, em 2013, foi maior em Santa Catarina (1.999), Minas Gerais (1.669), Rio de Janeiro (1.654) e Rio Grande do Sul (1.125). Em termos proporcionais, aferindo-se o n\u00famero de a\u00e7\u00f5es judiciais por grupo de 100 mil habitantes, observa-se que as demandas se concentram especialmente em Santa Catarina (30,1), Mato Grosso do Sul (20,4), Rio Grande do Norte (11,2), Rio de Janeiro (10,1) e Rio Grande do Sul (10,1).<\/p>\n A an\u00e1lise dos dados produzidos pelo Minist\u00e9rio da Sa\u00fade denota as distor\u00e7\u00f5es regionais aquilatadas pelo TCU, no que concerne \u00e0 distribui\u00e7\u00e3o quantitativa regional do fen\u00f4meno da judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade.<\/p>\n Nessa quadra, pontua-se, ainda, que mesmo no \u00e2mbito da judicializa\u00e7\u00e3o, as a\u00e7\u00f5es coletivas seriam tendencialmente mais eficientes \u00e0 garantia de direitos sociais, respeitando, por corol\u00e1rio, o princ\u00edpio da igualdade, de sorte a dispensar igual tratamento \u00e0queles que se encontrem numa id\u00eantica situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica.<\/p>\n Colhe-se, nesse sentido, uma vez mais, a percuciente abordagem de Luciano Timm: \u201cE a a\u00e7\u00e3o coletiva \u00e9 este mecanismo que permite atingir todas as pessoas que se encontrem na mesma situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica sem a necessidade de recorrer a um sem-n\u00famero de processos iguais que abarrotam as cortes com discuss\u00f5es id\u00eanticas\u201d.<\/p>\n \u00c9 tamb\u00e9m a a\u00e7\u00e3o coletiva que enseja a considera\u00e7\u00e3o dos efeitos da decis\u00e3o para a sociedade. V\u00e1rios interesses em jogo poderiam ser ponderados com a participa\u00e7\u00e3o de v\u00e1rios entes pol\u00edticos e sociais como se daria por meio do instituto do amicus curiae <\/em>(ou seja, terceiros interessados na lide poderiam participar do feito, trazendo dados, c\u00e1lculos, argumentos). Assim, talvez n\u00e3o fic\u00e1ssemos ainda dependendo de atua\u00e7\u00f5es isoladas do Minist\u00e9rio P\u00fablico na promo\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es coletivas e de a\u00e7\u00f5es civis p\u00fablicas baseadas na opini\u00e3o pessoal de promotores que muitas vezes n\u00e3o entram em acordo sequer com seus pares. (…)<\/p>\n Sustentamos que a melhor forma do Estado cumprir este seu papel \u00e9 via cria\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas sociais e assistenciais dentro das orienta\u00e7\u00f5es das melhores pr\u00e1ticas administrativas e econ\u00f4micas a fim de dotar o gasto de maior efici\u00eancia (ou seja, evitando o desperd\u00edcio), atingindo um maior n\u00famero de pessoas necessitadas.<\/p>\n Isso implica aceitar que nem todas as necessidades sociais ser\u00e3o supridas e que nem todas as injusti\u00e7as ser\u00e3o resolvidas pelo ordenamento jur\u00eddico e pelos tribunais. Defendemos, finalmente, que a melhor forma de subsidiar pol\u00edticas redistributivas \u00e9 via tributa\u00e7\u00e3o da renda, e n\u00e3o por meio do Direito Privado (\u201cconstitucionaliza\u00e7\u00e3o\u201d), nem por meio dos tribunais, a n\u00e3o ser corretivamente via a\u00e7\u00f5es coletivas que atinjam o mesmo universo ou grupo de pessoas.<\/p>\n Nessa ordem de ideias, o sistema constitucional brasileiro atribuiria ao Poder Judici\u00e1rio a responsabilidade pela verifica\u00e7\u00e3o da adequada implementa\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas a cargo dos demais poderes da Rep\u00fablica \u2013 estas sim, vocacionadas, em ess\u00eancia, \u00e0 consecu\u00e7\u00e3o dos direitos econ\u00f4micos e sociais de sorte a beneficiarem, com primazia, os menos favorecidos, ou seja, aqueles para quem as a\u00e7\u00f5es estatais diretas ostentariam maior potencial de atuar como um redutor da desigualdade social \u2013 desiderato constitucional \u2013 art. 3\u00ba, da CF.<\/p>\n Fernando Facury Scaff, em recente artigo intitulado \u201cOr\u00e7amento republicano, justi\u00e7a distributiva e a liberdade igual<\/em>\u201d <\/em>parece convergir ao entendimento sufragado acima por Luciano Benetti Timm, ao estatuir, com eloqu\u00eancia:<\/p>\n O or\u00e7amento p\u00fablico \u00e9 o local, por excel\u00eancia, no qual o governo realiza a justi\u00e7a distributiva, isto \u00e9, aquela na qual se redistribui as riquezas de uma sociedade. Trata-se do ambiente no qual o governo faz as escolhas tr\u00e1gicas de distribui\u00e7\u00e3o dos recursos arrecadados. Nele n\u00e3o se realiza a justi\u00e7a comutativa, que \u00e9 feita primordialmente perante o Poder Judici\u00e1rio \u2014 atrav\u00e9s da l\u00f3gica da comutatividade, isto \u00e9, dando a cada qual o que \u00e9 seu. Se um inquilino deixar de pagar o aluguel devido, o propriet\u00e1rio do im\u00f3vel poder\u00e1 ingressar em ju\u00edzo pedindo seu pagamento, al\u00e9m de despejar o mau pagador \u2014 isso faz parte da justi\u00e7a comutativa.<\/em><\/p>\n <\/p>\n \u00c9 poss\u00edvel ao Poder Judici\u00e1rio realizar justi\u00e7a distributiva, mas isso \u00e9 raro. Busca-se justi\u00e7a distributiva na ADI 5.595, de relatoria do ministro Lewandowski, atrav\u00e9s da qual se tenta recompor o valor inicial das verbas que foram congelas por 20 anos pela Emenda Constitucional 95. Isso j\u00e1 foi comentado em diversas colunas. Por\u00e9m, como padr\u00e3o, o Poder Judici\u00e1rio realiza justi\u00e7a comutativa.<\/p>\n Afirma-se, portanto, que o or\u00e7amento \u00e9 o l\u00f3cus <\/em>por excel\u00eancia da justi\u00e7a distributiva, pois teoricamente arrecada-se de todos em prol de todos. J\u00e1 imaginaram se fosse comutativo? Quem pagasse mais tributos receberia mais servi\u00e7os p\u00fablicos, e quem menos pagasse receberia menos \u2014 n\u00e3o lhes parece esdr\u00faxulo?<\/p>\n A primazia das pol\u00edticas p\u00fablicas no que concerne a figurarem o mecanismo mais apropriado para a consecu\u00e7\u00e3o dos objetivos de nossa Rep\u00fablica vem explicitada, com a costumeira precis\u00e3o, por Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello:<\/p>\n Nelas est\u00e1 plasmada a concep\u00e7\u00e3o de que n\u00e3o basta assegurar os chamados direitos individuais para alcan\u00e7ar-se a prote\u00e7\u00e3o do indiv\u00edduo. Impende consider\u00e1-lo para al\u00e9m de sua dimens\u00e3o unit\u00e1ria, defendendo-o tamb\u00e9m em sua dimens\u00e3o comunit\u00e1ria, social, sem o que lhe faltar\u00e1 o necess\u00e1rio resguardo. Isto \u00e9, cumpre ampar\u00e1-lo contra as distor\u00e7\u00f5es geradas pelo desequil\u00edbrio econ\u00f4mico da pr\u00f3pria sociedade, pois estas igualmente geram sujei\u00e7\u00f5es, opress\u00f5es e esmagamento do indiv\u00edduo. N\u00e3o s\u00e3o apenas os eventuais descomedimentos do Estado que abatem, aniquilam ou oprimem os homens. Tais ofensas resultam, outrossim, da a\u00e7\u00e3o dos pr\u00f3prios membros do corpo social, pois podem prevalecer-se e prevalecem de suas condi\u00e7\u00f5es socioecon\u00f4micas poderosas em detrimento dos economicamente fr\u00e1geis.<\/em>\u00a0<\/em><\/p>\n Ainda sobre o instigante tema, nos dizeres de Luciano Benetti Timm, colhemos a seguinte importante problematiza\u00e7\u00e3o:<\/p>\n E mais, as decis\u00f5es judiciais geram \u2018efeitos de segunda ordem\u2019. Vale dizer, ju\u00edzes n\u00e3o apenas solucionam a lide, isto \u00e9, pacificam o conflito posto no processo pelo contradit\u00f3rio como dizem os processualistas, mas tamb\u00e9m geram precedentes e afetam as expectativas dos agentes privados. Os efeitos sentenciais podem ser denominados de \u2018externalidades\u2019 no jarg\u00e3o dos economistas. Estas consequ\u00eancias podem ser positivas para a sociedade ou negativas. Por isso devem ser levadas em considera\u00e7\u00e3o pelos \u00f3rg\u00e3os decis\u00f3rios.<\/em>\u00a0<\/em><\/p>\n Reclama-se, portanto, bastante prud\u00eancia, parcim\u00f4nia e autoconten\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio, ao apreciar e decidir casos litigiosos versando o tema sa\u00fade, mormente considerado um cen\u00e1rio processual que se pauta pela cria\u00e7\u00e3o de precedentes a serem formados nos Tribunais de superposi\u00e7\u00e3o, a partir de casos reputados como representativos de uma dada controv\u00e9rsia jur\u00eddica e dotados de relev\u00e2ncia transcendente relativamente \u00e0s partes em contenda, cuja ratio decidendi, <\/em>deva ser replicada aos demais casos tidos como similares, propiciando um verdadeiro \u201cefeito cascata\u201d, em termos pr\u00e1ticos, do entendimento firmado nas inst\u00e2ncias superiores, no que diz com sua aplica\u00e7\u00e3o pelas inst\u00e2ncias ordin\u00e1rias a que vinculam-se em grau hier\u00e1rquico.<\/p>\n Afigura-se-nos oportuna, a esta altura, a problematiza\u00e7\u00e3o apresentada, uma vez mais, por Gustavo Amaral e Daniele Melo, em artigo intitulado \u201cH\u00e1 direitos acima dos or\u00e7amentos?\u201d<\/em>, <\/em>ao trazerem \u00e0 tona perquiri\u00e7\u00f5es acerca da argumenta\u00e7\u00e3o consequencialista para a tomada de decis\u00e3o, seja pelos legisladores, gestores ou ju\u00edzes, inserta como exig\u00eancia legal, frise-se, em raz\u00e3o das recentes altera\u00e7\u00f5es promovidas na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro pela Lei 13.655\/2018.<\/p>\n Dentre as novas modifica\u00e7\u00f5es na LINDB, destaca-se a dic\u00e7\u00e3o do art. 20 ao prever:<\/p>\n [n]as esferas administrativa, controladora e judicial, n\u00e3o se decidir\u00e1 com base em valores jur\u00eddicos abstratos sem que sejam consideradas as consequ\u00eancias pr\u00e1ticas da decis\u00e3o. Par\u00e1grafo \u00fanico. A motiva\u00e7\u00e3o demonstrar\u00e1 a necessidade e a adequa\u00e7\u00e3o da medida imposta ou da invalida\u00e7\u00e3o de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das poss\u00edveis alternativas.<\/p>\n Discorrem os autores:<\/p>\n Sobre argumenta\u00e7\u00e3o consequencialista, vale a defini\u00e7\u00e3o de MacCormick (2006, p. 329)<\/em>: A argumenta\u00e7\u00e3o consequencialista envolve a elabora\u00e7\u00e3o da delibera\u00e7\u00e3o universalizada necess\u00e1ria para a decis\u00e3o em pauta, examinando seu significado pr\u00e1tico pela pondera\u00e7\u00e3o dos tipos de decis\u00e3o que ela exigir\u00e1 na faixa dos casos poss\u00edveis que cobrir e avaliando esses tipos de decis\u00e3o como consequ\u00eancias da delibera\u00e7\u00e3o. Essa avalia\u00e7\u00e3o n\u00e3o usa uma escala \u00fanica de valores mensur\u00e1veis (…) Ela envolve crit\u00e9rios m\u00faltiplos, que deve incluir no m\u00ednimo \u201cjusti\u00e7a\u201d, \u201csenso comum\u201d, \u201cpol\u00edtica de interesse p\u00fablico\u201d e \u201cconveni\u00eancia jur\u00eddica\u201d<\/em><\/p>\n Como bem destaca Sen (2005, p. 91)<\/em>, o argumento em favor do racioc\u00ednio consequencialista surge do fato de que as atividades t\u00eam consequ\u00eancias. Mesmo atividades que s\u00e3o intrinsicamente valiosas podem ter outras con<\/em>sequ\u00eancias, pelo que o valor intr\u00ednseco de qualquer atividade n\u00e3o \u00e9 uma raz\u00e3o adequada para menosprezar seu papel instrumental, e a exist\u00eancia de uma import\u00e2ncia instrumental n\u00e3o \u00e9 uma nega\u00e7\u00e3o de um valor intr\u00ednseco de uma atividade. \u00c9 preciso, pois, examinar n\u00e3o apenas o valor intr\u00ednseco da norma e o estado de coisas por ela direcionado, mas tamb\u00e9m as diversas consequ\u00eancias intrinsicamente valiosas ou desvaliosas que possam decorrer das atividades afetadas pela norma.<\/em><\/p>\n O exame das consequ\u00eancias n\u00e3o ocorre apenas ex post facto, mas tamb\u00e9m quanto aos resultados que razoavelmente se podem esperar.<\/em><\/p>\n A considera\u00e7\u00e3o consequencialista n\u00e3o corresponde necessariamente a um utilitarismo quanto \u00e0 decis\u00e3o do ato em concreto, mas sim quanto ao prest\u00edgio do conjunto de regras cuja observa\u00e7\u00e3o pela grande maioria dos envolvidos deva produzir os melhores resultados (HOOKER, 2002)<\/em>\u00a0<\/em><\/p>\n A apontada tens\u00e3o dial\u00e9tica entre a efetividade do direito social prestacional \u00e0 sa\u00fade, de um lado, e a necess\u00e1ria observ\u00e2ncia ou, ao menos, proemin\u00eancia das pol\u00edticas p\u00fablicas eleitas por \u00f3rg\u00e3os t\u00e9cnicos com expertise e atribui\u00e7\u00e3o constitucional para sua feitura, atendendo aos objetivos da Rep\u00fablica insertos no art. 3\u00ba, da CF, n\u00e3o restou ignorada pelo STF, no julgamento da Suspens\u00e3o de Tutela Antecipada STA 175, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, em 17.03.2010:<\/p>\n O fato \u00e9 que o denominado problema da \u201cjudicializa\u00e7\u00e3o do direito \u00e0 sa\u00fade\u201d ganhou tamanha import\u00e2ncia te\u00f3rica e pr\u00e1tica, que envolve n\u00e3o apenas os operadores do direito, mas tamb\u00e9m os gestores p\u00fablicos, os profissionais da \u00e1rea de sa\u00fade e a sociedade civil como um todo. Se, por um lado, a atua\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio \u00e9 fundamental para o exerc\u00edcio efetivo da cidadania, por outro, as decis\u00f5es judiciais t\u00eam significado um forte ponto de tens\u00e3o entre os elaboradores e os executores das pol\u00edticas p\u00fablicas, que se veem compelidos a garantir presta\u00e7\u00f5es de direitos sociais das mais diversas, muitas vezes contrastantes com a pol\u00edtica estabelecida pelos governos para a \u00e1rea de sa\u00fade e al\u00e9m das possibilidades or\u00e7ament\u00e1rias.<\/em><\/p>\n \u00a0<\/em><\/p>\n Lembro, neste ponto, a sagaz assertiva do professor Canotilho segundo a qual \u201cpaira sobre a dogm\u00e1tica e teoria jur\u00eddica dos direitos econ\u00f4micos, sociais e culturais a carga metodol\u00f3gica da vaguidez, indetermina\u00e7\u00e3o e impressionismo que a teoria da ci\u00eancia vem apelidando, em termos caricaturais, sob a designa\u00e7\u00e3o de \u2018fuzzismo\u2019 ou \u2018metodologia fuzzy\u2019\u201d. \u201cEm toda a sua radicalidade \u2013 enfatiza Canotilho \u2013 a censura de fuzzysmo lan\u00e7ada aos juristas significa basicamente que eles n\u00e3o sabem do que est\u00e3o a falar quando abordam os complexos problemas dos direitos econ\u00f4micos, sociais e culturais\u201d.<\/p>\n Nesse aspecto, n\u00e3o surpreende o fato de que a problem\u00e1tica dos direitos sociais tenha sido deslocada, em grande parte, para as teorias da justi\u00e7a, as teorias da argumenta\u00e7\u00e3o e as teorias econ\u00f4micas do direito. Enfim, como enfatiza Canotilho, \u201chavemos de convir que a problem\u00e1tica jur\u00eddica dos direitos sociais se encontra hoje numa posi\u00e7\u00e3o desconfort\u00e1vel\u201d.<\/p>\n O controle exercido pelo TCU, portanto, abrange a an\u00e1lise da economicidade e da efici\u00eancia dos gastos p\u00fablicos, se revelando de extrema import\u00e2ncia no que diz com o ciclo or\u00e7ament\u00e1rio de financiamento do direito social fundamental \u00e0 sa\u00fade, de vi\u00e9s progressivo \u2013 em face da veda\u00e7\u00e3o ao retrocesso social, mormente em \u00e9poca de crise fiscal e iminentes e presentes amea\u00e7as a sua sustentabilidade, como se d\u00e1, exempli gratia<\/em>, merc\u00ea da famigerada emenda constitucional impositiva de teto dos gastos p\u00fablicos \u2013 EC 95\/2016.<\/p>\n A interface do Direito e da Economia no trato e abordagem da mat\u00e9ria envolvendo o custeio de direitos sociais fundamentais, portanto, revela-se-nos salutar, na medida em que a ci\u00eancia econ\u00f4mica muito tem a contribuir na aloca\u00e7\u00e3o eficiente de recursos p\u00fablicos, imposi\u00e7\u00e3o de assento constitucional, consoante a intelig\u00eancia do art. 37, caput<\/em>, da CF.<\/p>\n Impende destacar o delet\u00e9rio efeito na administra\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos e na pr\u00f3pria programa\u00e7\u00e3o dos gestores p\u00fablicos advindo da constante necessidade de deslocamento de rubricas or\u00e7ament\u00e1rias previstas, originalmente, para a implementa\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade, pautadas em estudos t\u00e9cnicos e multidisciplinares, criada por for\u00e7a de decis\u00f5es judiciais que, muitas vezes, prendem-se apenas \u00e0s conting\u00eancias do caso concreto e ao evidente e natural apelo emocional imanente em a\u00e7\u00f5es envolvendo o tema sa\u00fade, sem que se proceda a uma an\u00e1lise global acerca dos efeitos e consequ\u00eancias pr\u00e1ticas da decis\u00e3o proferida e seus correlatos impactos na execu\u00e7\u00e3o e implementa\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica, como um todo.<\/p>\n Nessa esteira, a fundada advert\u00eancia lan\u00e7ada acima sobre os riscos da individualiza\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas vai ao encontro das vozes de parcela da doutrina que considera a n\u00edtida aptid\u00e3o de as pol\u00edticas governamentais serem, tendencialmente, mais eficientes do que a interven\u00e7\u00e3o casu\u00edstica do Poder Judici\u00e1rio \u2013 o que vem refor\u00e7ado pela an\u00e1lise econ\u00f4mica do direito, consoante demonstrado emp\u00edrica e graficamente, por interm\u00e9dio dos dados obtidos a partir dos relat\u00f3rios sist\u00eamicos de fiscaliza\u00e7\u00e3o do TCU nesta seara.<\/p>\n Com efeito, da an\u00e1lise dos dados coletados pelo TCU expostos alhures, faz-se poss\u00edvel aquilatar que o fen\u00f4meno da judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade concentra-se na regi\u00e3o sul do pa\u00eds, encontrando menor recorr\u00eancia na regi\u00e3o norte.<\/p>\n Maria Tereza Sadek, em percuciente estudo sobre a incid\u00eancia regional da judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade no Brasil, aquilatou o seguinte:<\/p>\n No Brasil, apenas 30% dos indiv\u00edduos envolvidos em disputas procuram\u00a0\u00a0 a Justi\u00e7a estatal, existindo uma clara rela\u00e7\u00e3o entre \u00edndice de desenvolvimento humano e litig\u00e2ncia, ou seja, \u00e9 acentuadamente maior a utiliza\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio nas regi\u00f5es que apresentam \u00edndices mais altos de desenvolvimento humano.<\/em><\/p>\n <\/p>\n Este cen\u00e1rio demonstra a distor\u00e7\u00e3o no que atina com a pretendida distribui\u00e7\u00e3o equitativa de a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade a ser efetivada mediante a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, erigidas legitima e tecnicamente pelos \u00f3rg\u00e3os competentes para tanto, com vistas, frise-se, \u00e0 redu\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais.<\/p>\n <\/p>\n Revela-se-nos indisput\u00e1vel a circunst\u00e2ncia de a efetividade dos direitos sociais pressupor a disponibilidade de recursos materiais pelo Estado, j\u00e1 que demanda, no mais das vezes, gastos vultosos, relevando, pois, problematizar-se a reserva do poss\u00edvel sob a inexist\u00eancia total de recursos vis-\u00e0-vis a inexist\u00eancia desses recursos em raz\u00e3o de sua destina\u00e7\u00e3o a outras finalidades.<\/p>\n Nesse contexto, exsurge n\u00edtida a ideia de custo de oportunidade, a reclamar efici\u00eancia e qualidade no gasto p\u00fablico pois, como intuitivo, os recursos or\u00e7ament\u00e1rios destinados a determinada finalidade, inexoravelmente, deixam de ser alocados para a consecu\u00e7\u00e3o de outras que ostentam, de igual sorte, interesse p\u00fablico.<\/p>\n Nesse desiderato, a Constitui\u00e7\u00e3o trouxe expressamente em seu bojo a destina\u00e7\u00e3o certa de parcela dos recursos auferidos pelo Estado, visando, precipuamente, seu direcionamento \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o de determinadas pol\u00edticas p\u00fablicas capazes de assegurar a efetiva\u00e7\u00e3o de alguns direitos sociais, como se d\u00e1, exemplificativamente, com a vincula\u00e7\u00e3o de receitas or\u00e7ament\u00e1rias a finalidades previamente definidas, em percentuais espec\u00edficos, \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o \u2013 em exce\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da n\u00e3o afeta\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n Com efeito, considerando n\u00e3o se relacionarem os impostos, diretamente, a uma presta\u00e7\u00e3o estatal espec\u00edfica, a receita por seu interm\u00e9dio auferida pelo Estado n\u00e3o deveria ser vinculada a nenhuma atividade predeterminada, exce\u00e7\u00e3o feita aos assim chamados princ\u00edpios constitucionais sens\u00edveis, causa, inclusive, de decreta\u00e7\u00e3o de interven\u00e7\u00e3o federal nos Estados ou no DF, consoante previsto no art. 34, VII, \u201ce\u201d, da Lei Maior, em hip\u00f3tese de sua inobserv\u00e2ncia, consoante pontifica o eminente constitucionalista Vidal Serrano Nunes Junior.<\/p>\n Esta constitui uma express\u00e3o clara da positiva\u00e7\u00e3o de direitos sociais por meio de normas consagradoras de garantias institucionais, voltadas a assegurar a exist\u00eancia e a preserva\u00e7\u00e3o das cogitadas institui\u00e7\u00f5es sociais, indispens\u00e1veis para a concre\u00e7\u00e3o da dignidade humana, invariante jur\u00eddico-axiol\u00f3gica, fundamento de nossa Rep\u00fablica \u2013 art. 1\u00ba, III, da CF.<\/p>\n Desta feita, ao verificar, no caso concreto, que um direito ser\u00e1 restringido em face da reserva do poss\u00edvel, revela-se imperioso sejam observados os par\u00e2metros de razoabilidade e proporcionalidade (justa medida). Nesse diapas\u00e3o, em uma avalia\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica e teleol\u00f3gica, a melhor forma de conceber o mandamento constitucional \u00e9 consider\u00e1-lo em sua acep\u00e7\u00e3o principiol\u00f3gica, impositiva aos poderes estatais da obriga\u00e7\u00e3o de atribuir m\u00e1xima efic\u00e1cia aos direitos fundamentais.<\/p>\n Nessa seara, ganha cada vez mais relevo a atua\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio em todas as suas arenas, com o escopo de tutelar os direitos e assegurar aos cidad\u00e3os uma efetiva democracia.<\/p>\n Os direitos sociais apresentam uma dimens\u00e3o subjetiva, decorrente da sua consagra\u00e7\u00e3o como verdadeiros direitos fundamentais, justificando-se sua sindicabilidade judicial \u2013 tema sobre cuja extens\u00e3o se afigura deveras pol\u00eamico e comporta relevante discepta\u00e7\u00e3o \u2013 restando obstaculizada qualquer tentativa de retrocesso social.<\/p>\n Reformas constitucionais tais quais aquela que promove a implementa\u00e7\u00e3o do teto de gastos p\u00fablicos pelos pr\u00f3ximos 20 (vinte) anos, corrig\u00edvel pela infla\u00e7\u00e3o \u2013 revela-se cen\u00e1rio a demonstrar, a toda evid\u00eancia, a vulnera\u00e7\u00e3o e a preteri\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas que dizem, intimamente, com direitos sociais fundamentais dos cidad\u00e3os, em afronta n\u00edtida aos objetivos da Rep\u00fablica Federativa do Brasil, insertos no art. 3\u00ba, da Lei Maior e, bem assim, ao princ\u00edpio da veda\u00e7\u00e3o ao retrocesso em conquistas sociais alcan\u00e7adas a duras penas em nosso patamar civilizat\u00f3rio.<\/p>\n Em remate, tem-se que a medida cautelar concedida na ADI 5.595 demonstra que o or\u00e7amento p\u00fablico n\u00e3o pode eximir-se da sua finalidade primordial de custear os direitos fundamentais, constituindo importante e louv\u00e1vel indicativo hermen\u00eautico, mormente porque proferido em reconhecido momento de crise fiscal pela qual passa o pa\u00eds. Digna de aplausos, portanto, a decis\u00e3o, pois guarda \u00edntima rela\u00e7\u00e3o com a efetividade dos direitos fundamentais, de car\u00e1ter prestacional, sob a dimens\u00e3o de seu financiamento.<\/p>\n Com efeito, na conforma\u00e7\u00e3o jur\u00eddico-constitucional de nossa Rep\u00fablica, o Estado assume papel garantidor, a seus cidad\u00e3os, do direito \u00e0 sa\u00fade, por interm\u00e9dio da formula\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, de \u00edndole econ\u00f4mica e social, tendentes \u00e0 redu\u00e7\u00e3o de riscos de doen\u00e7as e de outros agravos e, bem assim, \u00e0 viabiliza\u00e7\u00e3o de acesso universal e igualit\u00e1rio \u00e0s a\u00e7\u00f5es e aos servi\u00e7os destinados a sua promo\u00e7\u00e3o, prote\u00e7\u00e3o e recupera\u00e7\u00e3o, relevando frisar, nesse contexto, o papel da fam\u00edlia, das empresas e da sociedade, consoante preconiza o art. 2\u00ba, \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba da Lei 8.080\/1990 \u2013 Lei Org\u00e2nica da Sa\u00fade.<\/p>\n Cumpre verificar, pois, que enquanto as liberdades p\u00fablicas exigem, em geral, uma absten\u00e7\u00e3o estatal, os direitos sociais reclamam presta\u00e7\u00f5es positivas, a demandarem o respectivo custeio, concretizando-se de forma progressiva, por interm\u00e9dio da a\u00e7\u00e3o direta do Estado.<\/p>\n Imperioso, portanto, o adequado delineamento das pol\u00edticas p\u00fablicas, a fim de que contemplem metas e a\u00e7\u00f5es racionais e sejam bem executadas, de sorte a promover a integra\u00e7\u00e3o das a\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 gest\u00e3o dos recursos a serem empregados, observada a distribui\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias prevista constitucionalmente entre os entes federativos.<\/p>\n A aloca\u00e7\u00e3o eficiente dos recursos financeiros, tecnol\u00f3gicos, materiais e humanos, al\u00e9m de consistir em imperativo de assento constitucional, revela-se premente, mormente considerado o manifesto cen\u00e1rio de crise fiscal que assola o pa\u00eds.<\/p>\n Os direitos sociais \u2013 dada sua fundamentalidade, h\u00e3o de ser franqueados aos cidad\u00e3os em todos os n\u00edveis e esferas de governo, incumbindo ao Poder P\u00fablico, nesse desiderato, instituir e observar instrumentos assecurat\u00f3rios de sua plena frui\u00e7\u00e3o, dentre os quais destacam-se os percentuais m\u00ednimos de vincula\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias ao seu custeio, no que atina com sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Nessa linha de racioc\u00ednio, em prol da realiza\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica dos direitos fundamentais sociais tem o legislador o dever-poder de atuar incessantemente e com preced\u00eancia, de sorte a franquear o arcabou\u00e7o legislativo para a atua\u00e7\u00e3o subsequente do administrador, a partir de prioridades e escolhas albergadas e justific\u00e1veis pela finalidade de inclus\u00e3o e justi\u00e7a sociais, estampada na Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n Sobreleva obtemperar a necessidade de concord\u00e2ncia pr\u00e1tica harm\u00f4nica entre os princ\u00edpios vetores da ordem econ\u00f4mica com a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a prote\u00e7\u00e3o da confian\u00e7a, o valor social do trabalho e a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais, com vistas, ao fim e ao cabo, a assegurar a todos exist\u00eancia digna, conforme os ditames da justi\u00e7a social, por interm\u00e9dio de cl\u00e1usulas limitativas do poder econ\u00f4mico, que guardem nexo l\u00f3gico de pertin\u00eancia com os objetivos da Rep\u00fablica, insertos no artigo 3\u00ba da Lei Maior.<\/p>\n Uma pol\u00edtica de direitos fundamentais sociais h\u00e1 de expressar-se, no mais das vezes, como um dever positivo, a reclamar, nessa linha, uma presta\u00e7\u00e3o respectiva.<\/p>\n A ideia de reserva do poss\u00edvel decerto apresentar-se-\u00e1 como um limite fenom\u00eanico, a irradiar efeitos no campo de interpreta\u00e7\u00e3o de preceitos constitucionais em face de conting\u00eancias de ordem f\u00e1tica, sem que se possa, sob o pretexto de sua invoca\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica, suprimir completamente o conte\u00fado m\u00ednimo de prote\u00e7\u00e3o dos direitos sociais fundamentais.<\/p>\n Evidencia-se-nos percept\u00edvel pelos elementos de convic\u00e7\u00e3o extra\u00edveis dos relat\u00f3rios sist\u00eamicos de fiscaliza\u00e7\u00e3o da sa\u00fade confeccionados pelo TCU,\u00a0 parcialmente reproduzidos no bojo do presente artigo, que\u00a0\u00a0 a judicializa\u00e7\u00e3o da sa\u00fade acaba por ensejar a realoca\u00e7\u00e3o de recursos contemplados para as a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os a serem prestados pelos programas idealizados pela pasta, traduzindo, assim, elevados custos de oportunidade<\/strong>.<\/p>\n A interven\u00e7\u00e3o judicial em m\u00faltiplas a\u00e7\u00f5es de cunho individual parece n\u00e3o propiciar o tratamento adequado em termos de macrojusti\u00e7a, concorrendo, como sens\u00edvel, muitas vezes, ao agravamento de desigualdades sociais e regionais, mediante a apropria\u00e7\u00e3o individual de benef\u00edcios, cujo acesso deveria dar-se por for\u00e7a da execu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, elaboradas de maneira t\u00e9cnica e impessoal \u2013 tudo a revelar a distor\u00e7\u00e3o que a l\u00f3gica da justi\u00e7a comutativa e a frustra\u00e7\u00e3o da tutela coletiva e do controle concentrado de constitucionalidade \u2013 de vi\u00e9s subjetivo transcendental, no nosso ordenamento \u2013; pode ensejar em termos de realoca\u00e7\u00e3o de vultosos importes financeiros, no curso da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria das a\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os p\u00fablicos de sa\u00fade, de maneira pouco racional e desprovida de um enfoque sist\u00eamico e globa<\/strong>l.<\/p>\n Veja-se, em refor\u00e7o argumentativo, como sens\u00edvel, que a apropria\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos por cidad\u00e3os que judicializam suas pretens\u00f5es envolvendo o tema sa\u00fade d\u00e1-se, justamente, em maior propor\u00e7\u00e3o, em Estados da federa\u00e7\u00e3o com melhores \u00edndices de desenvolvimento econ\u00f4mico e social, em detrimento daqueloutros que ostentam situa\u00e7\u00f5es sobremodo mais prec\u00e1rias nesta seara, como sucede com as regi\u00f5es norte e nordeste.<\/p>\n Reconhe\u00e7a-se que a falta de previsibilidade a que ficam sujeitos\u00a0\u00a0\u00a0 os gestores p\u00fablicos, leva \u00e0 conting\u00eancia de, n\u00e3o raras vezes, verem-se compelidos \u00e0 aquisi\u00e7\u00e3o de medicamentos em situa\u00e7\u00e3o emergencial para fins de cumprimento a determina\u00e7\u00f5es judiciais, mediante dispensa do regular procedimento licitat\u00f3rio, alcan\u00e7ando efeitos reflexos adversos<\/strong>, por assim dizer, como, exemplificativamente, a solu\u00e7\u00e3o de continuidade de tratamentos regulares antes dispensados indistintamente.<\/p>\n Acres\u00e7a-se, ademais, ser frequente a compra de medicamentos sem registro nos \u00f3rg\u00e3os competentes ou mesmo comprova\u00e7\u00e3o cient\u00edfica de sua efic\u00e1cia, por for\u00e7a de a\u00e7\u00f5es judiciais, assim como, na mesma esteira, desconsiderando a rede do SUS existente \u2013 o que mostra-se irracional <\/strong>no que concerne \u00e0 qualidade dos gastos p\u00fablicos em tema t\u00e3o sens\u00edvel para a frui\u00e7\u00e3o adequada de todos os demais direitos, qual seja, o da sa\u00fade.<\/p>\n Urge, portanto, sejam sopesadas pelo Poder Judici\u00e1rio as externalidades <\/strong>de suas decis\u00f5es sobre a tem\u00e1tica da sa\u00fade, assim entendidas como as consequ\u00eancias pr\u00e1ticas <\/strong>para a sociedade em um contexto deveras mais abrangente do que aquele no qual d\u00e1-se a solu\u00e7\u00e3o de uma lide de car\u00e1ter individual, exatamente nos termos propostos pela rec\u00e9m editada lei n\u00ba 13.655\/2018, que promove altera\u00e7\u00f5es na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro \u2013 LINDB, apontando para a imprescindibilidade de um enfoque pragm\u00e1tico e consequencialista<\/strong>, na tomada de decis\u00f5es com potenciais efeitos econ\u00f4micos e sociais, nas esferas administrativa, controladora e judicial.<\/strong><\/p>\n Conv\u00e9m pontuar que malgrado o relevant\u00edssimo papel assegurado constitucionalmente ao TCU, n\u00e3o lhe cabe, sob qualquer pretexto, ainda que alegadamente bem-intencionado, substituir-se ao administrador legitimamente eleito, em indevida inger\u00eancia no exerc\u00edcio das fun\u00e7\u00f5es executiva e legislativa, sob pena de usurpa\u00e7\u00e3o de poder \u2013 intelig\u00eancia do art. 2\u00ba da CF.<\/p>\n Exsurgem como desafios que se nos apresentam na busca pela efetividade dos direitos sociais prestacionais, grosso modo e, em particular, do direito fundamental \u00e0 sa\u00fade, a an\u00e1lise criteriosa sobre se as despesas empreendidas nos percentuais de receitas tribut\u00e1rias vinculados constitucionalmente foram capazes de assegurar o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es legais de fazer, empreendendo-se um controle eficiente sobre a progressividade ou regressividade dos resultados obtidos ao longo do tempo, a fim de que essa pl\u00eaiade vast\u00edssima de informa\u00e7\u00f5es possa sinalizar aos gestores, parlamentares e \u00e0 pr\u00f3pria sociedade civil, em todas as suas esferas que, a prevalecer a recalcitr\u00e2ncia em obedecer os comandos constitucionais e legais vigentes, caminha-se a passos largos para o desmantelamento daquele que consubstancia um dos mais bem sucedidos programas de acesso universal e gratuito \u00e0 sa\u00fade, subvalorizado em sua import\u00e2ncia por parcela significativa da popula\u00e7\u00e3o e, por via reflexa, pelos governantes e detentores do poder pol\u00edtico, o SUS.<\/p>\n![\"\"](\"https:\/\/s3.meusitejuridico.com.br\/2020\/04\/db83bc25-grafico-1-300x94.png\")
<\/p>\nII.\u00a0 OR\u00c7AMENTO, RESERVA DO POSS\u00cdVEL E DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA<\/h1>\n
III.\u00a0 A JUDICIALIZA\u00c7\u00c3O DA SA\u00daDE E OS IMPACTOS NA EXECU\u00c7\u00c3O\u00a0OR\u00c7AMENT\u00c1RIA<\/strong><\/h1>\n
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<\/p>\nIV.\u00a0 CONCLUS\u00c3O<\/h1>\n