{"id":24528,"date":"2026-09-22T09:43:13","date_gmt":"2026-09-22T12:43:13","guid":{"rendered":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/?p=24528"},"modified":"2026-09-22T09:43:14","modified_gmt":"2026-09-22T12:43:14","slug":"a-norma-regula-a-justificativa-explica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/meusitejuridico.com.br\/2026\/09\/22\/a-norma-regula-a-justificativa-explica\/","title":{"rendered":"A NORMA REGULA; A JUSTIFICATIVA EXPLICA"},"content":{"rendered":"\n

A motiva\u00e7\u00e3o da escolha normativa deve estar na justificativa ou na exposi\u00e7\u00e3o de motivos, e n\u00e3o no corpo do ato normativo.<\/strong>
<\/p>\n\n\n\n

Todo ato normativo decorre de uma raz\u00e3o. Uma lei pode ser editada para enfrentar determinado problema social; um decreto, para regulamentar uma lei; uma resolu\u00e7\u00e3o, para disciplinar mat\u00e9ria inserida na compet\u00eancia de determinado colegiado; uma portaria, para estabelecer regras no \u00e2mbito de atua\u00e7\u00e3o de uma autoridade. A exist\u00eancia de motivos para a edi\u00e7\u00e3o da norma, entretanto, n\u00e3o significa que esses motivos devam integrar o seu pr\u00f3prio texto.<\/p>\n\n\n\n

Essa distin\u00e7\u00e3o, aparentemente simples, possui grande import\u00e2ncia para a Leg\u00edstica. Uma coisa \u00e9 estabelecer a norma. Outra \u00e9 explicar por que ela foi editada. Quando essas duas fun\u00e7\u00f5es s\u00e3o misturadas no mesmo documento, corre-se o risco de transformar o corpo normativo em espa\u00e7o para argumenta\u00e7\u00f5es, contextualiza\u00e7\u00f5es e justificativas que n\u00e3o possuem propriamente conte\u00fado normativo.<\/p>\n\n\n\n

O ato normativo deve estabelecer regras, compet\u00eancias, procedimentos, permiss\u00f5es, proibi\u00e7\u00f5es, direitos, deveres e consequ\u00eancias jur\u00eddicas. A justificativa, por sua vez, deve demonstrar as raz\u00f5es que levaram \u00e0 escolha daquela solu\u00e7\u00e3o normativa. S\u00e3o fun\u00e7\u00f5es distintas e, exatamente por isso, devem ocupar espa\u00e7os distintos.<\/p>\n\n\n\n

O Decreto n\u00ba 12.002\/2024 tornou essa separa\u00e7\u00e3o especialmente evidente. Ao disciplinar a estrutura dos atos normativos, o \u00a7 3\u00ba do art. 4\u00ba estabelece que, ressalvados os decretos de promulga\u00e7\u00e3o de atos internacionais, os atos normativos n\u00e3o conter\u00e3o enunciados iniciados pela express\u00e3o \u201cconsiderando<\/em>\u201d, nem explica\u00e7\u00f5es destinadas a justificar a edi\u00e7\u00e3o do ato normativo.[1]<\/p>\n\n\n\n

A regra \u00e9 importante porque enfrenta uma pr\u00e1tica bastante disseminada: a utiliza\u00e7\u00e3o de longas sequ\u00eancias de \u201cconsiderandos<\/em>\u201d antes da parte propriamente normativa do ato. Em muitos casos, esses enunciados procuram explicar o problema existente, mencionar fatos, apresentar fundamentos jur\u00eddicos, registrar manifesta\u00e7\u00f5es administrativas e demonstrar as raz\u00f5es pelas quais a autoridade decidiu editar determinada norma.<\/p>\n\n\n\n

O problema n\u00e3o est\u00e1 na exist\u00eancia dessas informa\u00e7\u00f5es. Em muitos casos, elas s\u00e3o indispens\u00e1veis. O problema est\u00e1 no lugar em que s\u00e3o inseridas.<\/p>\n\n\n\n

Como sustento no livro Manual de Leg\u00edstica: Teoria e Pr\u00e1tica, ao comentar precisamente o \u00a7 3\u00ba do art. 4\u00ba do Decreto n\u00ba 12.002\/2024, os motivos, justificativas e fundamentos para a edi\u00e7\u00e3o de determinada norma devem constar da justificativa, da exposi\u00e7\u00e3o de motivos, dos pareceres e das manifesta\u00e7\u00f5es existentes no processo de elabora\u00e7\u00e3o e edi\u00e7\u00e3o da norma, e n\u00e3o no corpo do pr\u00f3prio ato normativo.[2]<\/p>\n\n\n\n

A raz\u00e3o \u00e9 funcional. A justificativa n\u00e3o cria a regra. Ela explica por que determinada regra foi criada. Pode possuir import\u00e2ncia hist\u00f3rica, interpretativa e at\u00e9 mesmo para o controle da decis\u00e3o normativa, mas n\u00e3o substitui o comando que efetivamente foi aprovado e publicado.<\/p>\n\n\n\n

Esse ponto \u00e9 ainda mais relevante porque a conclus\u00e3o n\u00e3o deve depender exclusivamente da incid\u00eancia do Decreto n\u00ba 12.002\/2024.<\/p>\n\n\n\n

O pr\u00f3prio art. 2\u00ba do Decreto estabelece expressamente seu \u00e2mbito de aplica\u00e7\u00e3o aos atos normativos de compet\u00eancia do Presidente da Rep\u00fablica e das autoridades hierarquicamente inferiores, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional. Em artigo anteriormente publicado nesta coluna, sustentei uma compreens\u00e3o mais ampla quanto \u00e0 observ\u00e2ncia das regras de Leg\u00edstica estabelecidas pelo Decreto, especialmente em raz\u00e3o de sua rela\u00e7\u00e3o com a Lei Complementar n\u00ba 95\/1998, sem preju\u00edzo da independ\u00eancia do Poder Legislativo.[3]<\/p>\n\n\n\n

Ainda que se adote compreens\u00e3o diferente quanto \u00e0 obrigatoriedade do Decreto para outros Poderes ou entes federativos, contudo, a conclus\u00e3o aqui defendida permanece a mesma.<\/p>\n\n\n\n

Isso porque a inadequa\u00e7\u00e3o da inser\u00e7\u00e3o de justificativas no corpo da norma n\u00e3o decorre apenas de uma proibi\u00e7\u00e3o estabelecida pelo Decreto n\u00ba 12.002\/2024. Decorre da pr\u00f3pria fun\u00e7\u00e3o do ato normativo.<\/p>\n\n\n\n

A parte normativa existe para regular.<\/p>\n\n\n\n

Se determinado artigo come\u00e7a explicando os problemas que levaram \u00e0 sua edi\u00e7\u00e3o, descrevendo acontecimentos anteriores, apresentando argumentos favor\u00e1veis \u00e0 solu\u00e7\u00e3o adotada ou procurando convencer o leitor de que aquela escolha \u00e9 adequada, passa-se a utilizar o dispositivo para uma finalidade diferente daquela que lhe \u00e9 pr\u00f3pria.<\/p>\n\n\n\n

A Lei Complementar n\u00ba 95\/1998 oferece fundamento adicional para essa compreens\u00e3o ao estabelecer, em seu art. 11, que as disposi\u00e7\u00f5es normativas devem ser redigidas com clareza, precis\u00e3o e ordem l\u00f3gica.[4] A separa\u00e7\u00e3o entre conte\u00fado normativo e conte\u00fado justificativo contribui diretamente para esses tr\u00eas objetivos. Quanto mais claramente se distingue aquilo que a norma determina daquilo que explica a sua origem, mais facilmente o destinat\u00e1rio identifica o comando que dever\u00e1 observar.<\/p>\n\n\n\n

Isso n\u00e3o significa, evidentemente, que o Poder P\u00fablico possa editar normas sem fundamenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A conclus\u00e3o \u00e9 exatamente a contr\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

A motiva\u00e7\u00e3o da decis\u00e3o normativa deve existir e, em determinados casos, dever\u00e1 ser especialmente robusta. O que se discute \u00e9 onde essa motiva\u00e7\u00e3o deve estar registrada.<\/p>\n\n\n\n

No processo legislativo e na produ\u00e7\u00e3o normativa existem documentos pr\u00f3prios para essa finalidade. A C\u00e2mara dos Deputados define a justificativa ou justifica\u00e7\u00e3o como o texto que acompanha os projetos de lei e, em geral, as demais proposi\u00e7\u00f5es originadas no Poder Legislativo, destinado a explicar a proposta ou expor as raz\u00f5es para a edi\u00e7\u00e3o da norma. A exposi\u00e7\u00e3o de motivos, por sua vez, acompanha projetos de lei e outras proposi\u00e7\u00f5es de autoria do Poder Executivo e exerce fun\u00e7\u00e3o equivalente.[5]<\/p>\n\n\n\n

O pr\u00f3prio Decreto n\u00ba 12.002\/2024 confirma essa divis\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es. Ao mesmo tempo em que seu art. 4\u00ba, \u00a7 3\u00ba, impede que o corpo do ato seja utilizado para justificar sua edi\u00e7\u00e3o, o art. 52 determina que a exposi\u00e7\u00e3o de motivos justifique e fundamente, de forma clara e objetiva, a edi\u00e7\u00e3o do ato normativo.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o existe, portanto, aus\u00eancia de fundamenta\u00e7\u00e3o. Existe organiza\u00e7\u00e3o documental da fundamenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

De um lado est\u00e1 a norma. De outro, est\u00e3o os documentos que explicam por que aquela norma foi proposta e editada.<\/p>\n\n\n\n

Nas proposi\u00e7\u00f5es legislativas, essa fun\u00e7\u00e3o normalmente ser\u00e1 desempenhada pela justificativa ou pela exposi\u00e7\u00e3o de motivos. Em outros processos de produ\u00e7\u00e3o normativa, especialmente na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, a motiva\u00e7\u00e3o poder\u00e1 tamb\u00e9m estar registrada em notas t\u00e9cnicas, estudos, pareceres jur\u00eddicos, manifesta\u00e7\u00f5es das unidades competentes e demais documentos que integram o processo administrativo correspondente.<\/p>\n\n\n\n

Essa separa\u00e7\u00e3o permite visualizar uma terceira fun\u00e7\u00e3o importante: a do pr\u00f3prio processo de elabora\u00e7\u00e3o normativa.<\/p>\n\n\n\n

O processo administrativo n\u00e3o \u00e9 apenas o local pelo qual a minuta circula at\u00e9 chegar \u00e0 autoridade competente. Ele deve funcionar como verdadeira mem\u00f3ria da forma\u00e7\u00e3o da decis\u00e3o normativa. \u00c9 nele que podem ser preservados o problema que justificou a atua\u00e7\u00e3o estatal, as alternativas consideradas, os estudos realizados, as manifesta\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas, a an\u00e1lise jur\u00eddica, os impactos identificados e os fundamentos que conduziram \u00e0 solu\u00e7\u00e3o finalmente adotada.<\/p>\n\n\n\n

Por isso, a indica\u00e7\u00e3o, no pre\u00e2mbulo do ato normativo, do processo administrativo que lhe deu origem pode exercer importante fun\u00e7\u00e3o de rastreabilidade. N\u00e3o se trata de transportar a justificativa para o pre\u00e2mbulo, mas de permitir que se identifique onde se encontra documentada a forma\u00e7\u00e3o daquela decis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Essa solu\u00e7\u00e3o apresenta uma vantagem evidente: mant\u00e9m-se o ato normativo objetivo e, simultaneamente, preserva-se a possibilidade de conhecer e controlar as raz\u00f5es que conduziram \u00e0 sua edi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

H\u00e1 tamb\u00e9m uma consequ\u00eancia interpretativa importante.<\/p>\n\n\n\n

A justificativa e a exposi\u00e7\u00e3o de motivos podem auxiliar na compreens\u00e3o da finalidade da norma. Os estudos e manifesta\u00e7\u00f5es existentes no processo podem demonstrar qual problema se pretendia enfrentar e porque determinada alternativa regulat\u00f3ria foi escolhida. Esse material pode possuir relev\u00e2ncia hermen\u00eautica, hist\u00f3rica e para o pr\u00f3prio controle da atua\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n\n\n\n

Mas isso n\u00e3o significa que a justificativa possa criar uma regra que n\u00e3o esteja prevista no texto normativo.<\/p>\n\n\n\n

Se a Administra\u00e7\u00e3o deseja estabelecer uma obriga\u00e7\u00e3o, essa obriga\u00e7\u00e3o deve constar da norma. Se pretende atribuir uma compet\u00eancia, estabelecer um prazo, criar determinado procedimento ou definir uma exce\u00e7\u00e3o, essas escolhas precisam ser transformadas em disposi\u00e7\u00f5es normativas.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 adequado que o int\u00e9rprete tenha de procurar na justificativa, na exposi\u00e7\u00e3o de motivos ou em um parecer aquilo que deveria estar previsto no pr\u00f3prio ato.<\/p>\n\n\n\n

Aqui se percebe a exist\u00eancia de uma rela\u00e7\u00e3o de m\u00e3o dupla. Assim como a justificativa n\u00e3o deve ocupar o espa\u00e7o da norma, a norma tamb\u00e9m n\u00e3o pode depender da justificativa para completar comandos que deveriam ter sido expressamente positivados.<\/p>\n\n\n\n

Cada documento precisa cumprir adequadamente sua fun\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Essa compreens\u00e3o tamb\u00e9m ajuda a explicar por que os \u201cconsiderandos<\/em>\u201d, embora historicamente utilizados em in\u00fameros atos, podem ser problem\u00e1ticos quando transformados em grandes blocos justificativos. Muitas vezes, procura-se inserir antes da parte dispositiva praticamente toda a fundamenta\u00e7\u00e3o existente no processo. O resultado \u00e9 um ato mais extenso, menos objetivo e que nem sempre fica perfeitamente clara a fronteira entre aquilo que apenas contextualiza a decis\u00e3o e aquilo que efetivamente possui conte\u00fado normativo.<\/p>\n\n\n\n

A solu\u00e7\u00e3o n\u00e3o consiste em eliminar a fundamenta\u00e7\u00e3o, mas em coloc\u00e1-la no local adequado.<\/p>\n\n\n\n

Essa talvez seja a principal contribui\u00e7\u00e3o da regra hoje prevista no \u00a7 3\u00ba do art. 4\u00ba do Decreto n\u00ba 12.002\/2024. Mais do que simplesmente proibir a palavra \u201cconsiderando<\/em>\u201d, o dispositivo evidencia uma distin\u00e7\u00e3o essencial para a boa produ\u00e7\u00e3o normativa: motiva\u00e7\u00e3o e normatividade n\u00e3o se confundem.<\/p>\n\n\n\n

E essa conclus\u00e3o ultrapassa o pr\u00f3prio Decreto.<\/p>\n\n\n\n

Mesmo onde suas disposi\u00e7\u00f5es n\u00e3o sejam consideradas diretamente vinculantes, a natureza e a fun\u00e7\u00e3o dos documentos permanecem distintas. O ato normativo estabelece a disciplina jur\u00eddica. A justificativa ou exposi\u00e7\u00e3o de motivos demonstra as raz\u00f5es da escolha realizada. O processo preserva os elementos t\u00e9cnicos, jur\u00eddicos e f\u00e1ticos que permitiram a forma\u00e7\u00e3o dessa decis\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A boa Leg\u00edstica depende tamb\u00e9m dessa organiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 qualquer ganho em transformar a norma em um relat\u00f3rio sobre as raz\u00f5es de sua exist\u00eancia. Da mesma forma, n\u00e3o h\u00e1 ganho em produzir justificativas extensas se o comando normativo que delas resulta for incompleto, impreciso ou incapaz de traduzir juridicamente a solu\u00e7\u00e3o pretendida.<\/p>\n\n\n\n

Ao final, a distin\u00e7\u00e3o pode ser resumida de maneira bastante simples: a norma deve dizer o que deve ser feito; a motiva\u00e7\u00e3o deve demonstrar porque aquela solu\u00e7\u00e3o normativa foi escolhida.<\/p>\n\n\n\n

Misturar essas duas fun\u00e7\u00f5es n\u00e3o fortalece a fundamenta\u00e7\u00e3o do ato. Apenas enfraquece a clareza da norma.<\/p>\n\n\n\n

Refer\u00eancias:<\/strong><\/p>\n\n\n\n

[1] BRASIL. Decreto n\u00ba 12.002, de 22 de abril de 2024. Art. 4\u00ba, \u00a7 3\u00ba.<\/p>\n\n\n\n

[2] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de Leg\u00edstica: Teoria e Pr\u00e1tica. S\u00e3o Paulo: JusPodivm, 2026, p. 169.<\/p>\n\n\n\n

[3] PEREIRA, Diogo Esteves. \u201cAs normas estabelecidas no Decreto 12.002\/2024 s\u00e3o de aplica\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria na leg\u00edstica?\u201d. Coluna Legislando, Meu Site Jur\u00eddico, Editora JusPodivm, 12 fev. 2026.<\/p>\n\n\n\n

[4] BRASIL. Lei Complementar n\u00ba 95, de 26 de fevereiro de 1998. Art. 11.<\/p>\n\n\n\n

[5] C\u00c2MARA DOS DEPUTADOS. Processo Legislativo. Perguntas frequentes: \u201cO que \u00e9 Justificativa ou Justifica\u00e7\u00e3o de uma proposi\u00e7\u00e3o?\u201d e \u201cO que \u00e9 Exposi\u00e7\u00e3o de Motivos de uma proposi\u00e7\u00e3o?\u201d.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A motiva\u00e7\u00e3o da escolha normativa deve estar na justificativa ou na exposi\u00e7\u00e3o de motivos, e n\u00e3o no corpo do ato normativo. Todo ato normativo decorre de uma raz\u00e3o. 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