Normas penais em branco, justifica\u00e7\u00e3o do complemento e limites do poder normativo sancionador<\/p>\n
Quando uma portaria ou resolu\u00e7\u00e3o participa da defini\u00e7\u00e3o de condutas sujeitas \u00e0 puni\u00e7\u00e3o, a identifica\u00e7\u00e3o de sua base legal n\u00e3o pode ser tratada como detalhe de apresenta\u00e7\u00e3o. O destinat\u00e1rio precisa saber qual norma est\u00e1 sendo complementada e qual dispositivo autoriza a autoridade a editar aquela disciplina. S\u00e3o duas quest\u00f5es distintas: uma diz respeito ao conte\u00fado que o ato infralegal integra; a outra, ao poder jur\u00eddico de produzi-lo. O pre\u00e2mbulo deve tornar essas rela\u00e7\u00f5es identific\u00e1veis, sobretudo quando o regulamento se projeta sobre o exerc\u00edcio do poder sancionador.<\/p>\n
O problema n\u00e3o come\u00e7a no momento da aplica\u00e7\u00e3o da multa, da suspens\u00e3o ou de outra san\u00e7\u00e3o. Antes de investigar o fato e de decidir sobre a responsabilidade, \u00e9 necess\u00e1rio verificar se a proibi\u00e7\u00e3o invocada foi institu\u00edda por autoridade competente, mediante instrumento adequado e dentro dos limites permitidos pelo ordenamento. A exist\u00eancia de um documento denominado resolu\u00e7\u00e3o ou portaria n\u00e3o responde a essas perguntas. Em mat\u00e9ria punitiva, a forma administrativa do instrumento n\u00e3o permite que a defini\u00e7\u00e3o da infra\u00e7\u00e3o se desprenda da lei que autoriza e delimita a atua\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n
Na Teoria Geral da Defesa, ao tratar do princ\u00edpio da legalidade, sustentamos que \u201cO princ\u00edpio da legalidade \u00e9 garantia estrutural de qualquer sistema de exerc\u00edcio leg\u00edtimo do poder sancionador<\/em>\u201d. A obra explicita a consequ\u00eancia desse fundamento: \u201cExigem-se anterioridade, base normativa reconhec\u00edvel e delimita\u00e7\u00e3o suficiente do comportamento censurado e da consequ\u00eancia sancionat\u00f3ria<\/em>\u201d.[1] A legalidade, nessa perspectiva, n\u00e3o funciona apenas como regra de organiza\u00e7\u00e3o administrativa. Ela protege a pessoa contra uma puni\u00e7\u00e3o cuja origem, hip\u00f3tese de incid\u00eancia ou consequ\u00eancia n\u00e3o possam ser previamente reconhecidas.<\/p>\n \u00c9 por essa raz\u00e3o que a rela\u00e7\u00e3o entre Leg\u00edstica e poder punitivo merece ser aprofundada. A t\u00e9cnica de elabora\u00e7\u00e3o do ato deve permitir conhecer quem est\u00e1 autorizado a disciplinar a mat\u00e9ria, qual \u00e9 a habilita\u00e7\u00e3o jur\u00eddica invocada e como o comando editado se conecta ao regime sancionador. N\u00e3o se trata de pressupor identidade absoluta entre todos os regimes punitivos, mas de reconhecer que a utiliza\u00e7\u00e3o de diferentes esp\u00e9cies normativas n\u00e3o elimina o dever de justificar juridicamente a compet\u00eancia exercida e a obriga\u00e7\u00e3o cujo descumprimento pode levar \u00e0 san\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A exig\u00eancia de indica\u00e7\u00e3o da base legal est\u00e1 expressa no art. 6\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 95\/1998: \u201cO pre\u00e2mbulo indicar\u00e1 o \u00f3rg\u00e3o ou institui\u00e7\u00e3o competente para a pr\u00e1tica do ato e sua base legal<\/em>\u201d.[2] Como defendemos no artigo \u201cA natureza da lei complementar 95\/98<\/em>\u201d, essa lei possui natureza nacional, alcan\u00e7ando a produ\u00e7\u00e3o normativa dos diferentes entes federativos, posi\u00e7\u00e3o interpretativa que naquele trabalho \u00e9 desenvolvida em contraposi\u00e7\u00e3o \u00e0 compreens\u00e3o restritiva de seu alcance.[3] A identifica\u00e7\u00e3o da autoridade e de sua base, portanto, n\u00e3o deve ser reduzida a conven\u00e7\u00e3o gr\u00e1fica utilizada por reparti\u00e7\u00f5es federais.<\/p>\n No Manual de Leg\u00edstica: teoria e pr\u00e1tica, nos coment\u00e1rios ao art. 6\u00ba, explicamos que o pre\u00e2mbulo apresenta o \u00f3rg\u00e3o ou institui\u00e7\u00e3o competente e o fundamento legal que embasa o ato.[4] O exame da compet\u00eancia deve anteceder a reda\u00e7\u00e3o: primeiro se identifica a norma que habilita a atua\u00e7\u00e3o; depois se exterioriza essa habilita\u00e7\u00e3o no instrumento produzido. A refer\u00eancia preambular n\u00e3o pode ser escolhida apenas porque determinado diploma trata genericamente do mesmo assunto. Ela precisa explicar a compet\u00eancia e a rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica efetivamente exercidas.<\/p>\n No \u00e2mbito federal, o Decreto n\u00ba 12.002\/2024 exige a indica\u00e7\u00e3o do fundamento de validade no pre\u00e2mbulo das medidas provis\u00f3rias, dos decretos e dos atos inferiores a decreto. Seu art. 4\u00ba, \u00a7 2\u00ba, vincula os decretos regulamentares \u00e0 lei ou medida provis\u00f3ria regulamentada.[5] Conv\u00e9m, assim, distinguir a compet\u00eancia para editar o ato e a disciplina superior que ser\u00e1 desenvolvida.<\/p>\n Essa distin\u00e7\u00e3o conduz \u00e0 primeira vertente do problema: a norma penal em branco. Na formula\u00e7\u00e3o usual, trata-se de disposi\u00e7\u00e3o incriminadora cuja san\u00e7\u00e3o est\u00e1 definida, mas cujo preceito de conduta depende de integra\u00e7\u00e3o por outra norma. A remiss\u00e3o integra a pr\u00f3pria arquitetura da proibi\u00e7\u00e3o: para conhecer integralmente o comportamento pun\u00edvel, \u00e9 necess\u00e1rio conjugar o texto penal com o complemento. Antonio Martelozzo, ao examinar essa t\u00e9cnica e sua distin\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o aos elementos normativos do tipo, apresenta a classifica\u00e7\u00e3o entre normas em sentido amplo e em sentido estrito. Nas primeiras, a complementa\u00e7\u00e3o ocorre no plano legislativo; nas segundas, que concentram a dificuldade aqui discutida, prov\u00e9m de fonte diversa, como um ato administrativo.[6]<\/p>\n A terminologia homog\u00eanea e heterog\u00eanea procura expressar essa diferen\u00e7a de fontes. Tamb\u00e9m \u00e9 necess\u00e1rio distinguir a remiss\u00e3o normativa da simples necessidade de interpreta\u00e7\u00e3o: compreender uma express\u00e3o valorativa do tipo n\u00e3o equivale, necessariamente, a buscar em outra norma a disciplina que o integra. Essas diferen\u00e7as, discutidas por Martelozzo, impedem que toda dificuldade interpretativa seja apresentada como autoriza\u00e7\u00e3o para regulamentar.[6] Para o problema do pre\u00e2mbulo, interessa especialmente a complementa\u00e7\u00e3o heterog\u00eanea: a proibi\u00e7\u00e3o penal passa a depender de uma atua\u00e7\u00e3o administrativa cuja compet\u00eancia, conte\u00fado e limites precisam ser demonstrados.<\/p>\n O ponto sens\u00edvel est\u00e1 na distribui\u00e7\u00e3o do poder de definir o proibido. Se uma decis\u00e3o administrativa passa a interferir no alcance de uma incrimina\u00e7\u00e3o, a discuss\u00e3o deixa de ser apenas sobre efici\u00eancia regulat\u00f3ria. Ela alcan\u00e7a a reserva de lei, a separa\u00e7\u00e3o de poderes e as condi\u00e7\u00f5es em que uma pessoa pode ser submetida \u00e0 pena. Chamar o complemento de t\u00e9cnico n\u00e3o elimina essa repercuss\u00e3o. Uma classifica\u00e7\u00e3o pode ser t\u00e9cnica quanto ao m\u00e9todo de elabora\u00e7\u00e3o e, simultaneamente, decisiva para delimitar a incid\u00eancia de um tipo penal. Por isso, a qualidade cient\u00edfica da escolha e sua autoriza\u00e7\u00e3o jur\u00eddica devem ser examinadas separadamente: nenhuma substitui a outra.<\/p>\n A doutrina n\u00e3o oferece uma aceita\u00e7\u00e3o uniforme dessa t\u00e9cnica. Luiza Fontoura da Cunha, em estudo de orienta\u00e7\u00e3o garantista, sustenta a inconstitucionalidade das normas penais em branco heterog\u00eaneas, por entender que a complementa\u00e7\u00e3o infralegal permite alterar o conte\u00fado da criminaliza\u00e7\u00e3o sem o procedimento legislativo pr\u00f3prio. Seu argumento enfrenta diretamente a justificativa da agilidade: a conveni\u00eancia de atualizar a disciplina n\u00e3o basta para legitimar a transfer\u00eancia de decis\u00f5es que afetam a liberdade.[7] Mesmo para quem n\u00e3o adota essa conclus\u00e3o de rejei\u00e7\u00e3o, a obje\u00e7\u00e3o permanece incontorn\u00e1vel. A necessidade pr\u00e1tica de regulamentar deve ser confrontada com os limites constitucionais de quem regulamenta.<\/p>\n Uma perspectiva distinta \u00e9 desenvolvida por Rodrigo Jos\u00e9 dos Santos Amaral. Em vez de aceitar ou recusar indistintamente as t\u00e9cnicas de reenvio, o autor prop\u00f5e examinar a fun\u00e7\u00e3o desempenhada pela remiss\u00e3o. Seu teste do risco permitido distingue a complementa\u00e7\u00e3o que restringe a incid\u00eancia de um injusto j\u00e1 delineado daquela que transfere para fora da lei a constitui\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio desvalor da conduta. Adverte, ainda, que a aprova\u00e7\u00e3o da estrutura do tipo nesse exame n\u00e3o dispensa avaliar a determina\u00e7\u00e3o do conte\u00fado da norma remetida.[8] Essa contribui\u00e7\u00e3o permite formular duas perguntas sucessivas: a lei descreveu suficientemente o injusto que pretende punir? O complemento permaneceu dentro do espa\u00e7o que pode legitimamente preencher?<\/strong><\/p>\n O exame n\u00e3o termina na classifica\u00e7\u00e3o da norma. F\u00e1bio Andr\u00e9 Guaragni, Irene Maria Portela e Andr\u00e9 Eduardo Deztel, ao estudarem o art. 268 do C\u00f3digo Penal, afirmam que \u201ca complementa\u00e7\u00e3o \u00e9 uma parte essencial do tipo<\/em>\u201d. Relacionam essa integra\u00e7\u00e3o ao ju\u00edzo de imputa\u00e7\u00e3o objetiva, que deve considerar o tipo complementado.[9] Se o complemento participa da determina\u00e7\u00e3o da conduta t\u00edpica, sua validade n\u00e3o pode ser presumida como assunto externo ao processo penal. A defesa precisa poder questionar a autoridade que o editou, a mat\u00e9ria alcan\u00e7ada e a correspond\u00eancia entre a disciplina administrativa e a prote\u00e7\u00e3o estabelecida na lei.<\/p>\n Da\u00ed a necessidade de justificar o recurso \u00e0 norma penal em branco. H\u00e1 uma justifica\u00e7\u00e3o que incumbe \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o legislativa: por que determinado aspecto da proibi\u00e7\u00e3o exige especifica\u00e7\u00e3o externa, qual parcela pode ser remetida e quais par\u00e2metros devem orientar sua defini\u00e7\u00e3o? A complexidade cient\u00edfica ou a necessidade de atualiza\u00e7\u00e3o podem explicar a escolha, mas n\u00e3o demonstram, sozinhas, sua legitimidade. Como crit\u00e9rio de elabora\u00e7\u00e3o, defendemos que o legislador explicite o problema que pretende resolver e mostre por que a remiss\u00e3o preserva a determina\u00e7\u00e3o da proibi\u00e7\u00e3o. A refer\u00eancia gen\u00e9rica \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o da realidade n\u00e3o autoriza deixar ao administrador a escolha integral do que merecer\u00e1 puni\u00e7\u00e3o.<\/p>\n H\u00e1, depois, uma justifica\u00e7\u00e3o que incumbe \u00e0 autoridade complementadora. Ela deve demonstrar porque a disciplina editada cabe na habilita\u00e7\u00e3o recebida e quais raz\u00f5es sustentam o conte\u00fado adotado. A lei pode autorizar uma lista, um par\u00e2metro ou uma classifica\u00e7\u00e3o; disso n\u00e3o decorre que qualquer item, limite ou categoria possa ser introduzido. A motiva\u00e7\u00e3o precisa estabelecer a conex\u00e3o entre os dados examinados, a finalidade legal e a escolha normativa. Afirmar que o \u00f3rg\u00e3o possui conhecimento especializado \u00e9 insuficiente: \u00e9 preciso tornar control\u00e1vel o uso desse conhecimento naquela decis\u00e3o. Essa exig\u00eancia constitui, na tese aqui defendida, consequ\u00eancia da repercuss\u00e3o sancionadora da complementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A Lei n\u00ba 11.343\/2006 permite visualizar o problema. Seu art. 1\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, remete \u00e0 especifica\u00e7\u00e3o legal ou \u00e0s listas atualizadas pelo Executivo federal para a identifica\u00e7\u00e3o das drogas; o art. 66 refere-se \u00e0 Portaria SVS\/MS n\u00ba 344\/1998.[10] A lista participa da determina\u00e7\u00e3o do objeto material das infra\u00e7\u00f5es. Na edi\u00e7\u00e3o de uma atualiza\u00e7\u00e3o, portanto, duas perguntas n\u00e3o podem ser confundidas: qual dispositivo atribui \u00e0 autoridade a compet\u00eancia para alterar a lista<\/strong> e qual <\/strong>regime legal confere relev\u00e2ncia penal \u00e0 classifica\u00e7\u00e3o?<\/strong> A resposta \u00e0 primeira n\u00e3o torna desnecess\u00e1ria a segunda.<\/p>\n Imagine-se uma atualiza\u00e7\u00e3o que inclua uma subst\u00e2ncia. O exame jur\u00eddico n\u00e3o pode encerrar-se na assinatura da autoridade sanit\u00e1ria. Deve ser poss\u00edvel conhecer os elementos t\u00e9cnicos que sustentam a inclus\u00e3o, sua correspond\u00eancia com os crit\u00e9rios legais e o alcance preciso da altera\u00e7\u00e3o. O pre\u00e2mbulo identifica os fundamentos jur\u00eddicos pertinentes; a instru\u00e7\u00e3o da decis\u00e3o explica por que aqueles fundamentos comportam a medida adotada. A gravidade da repercuss\u00e3o penal recomenda, ainda, aten\u00e7\u00e3o \u00e0 identifica\u00e7\u00e3o inequ\u00edvoca da subst\u00e2ncia, \u00e0 publicidade da atualiza\u00e7\u00e3o e \u00e0 defini\u00e7\u00e3o de sua vig\u00eancia. Uma tabela tecnicamente obscura pode comprometer a compreens\u00e3o da proibi\u00e7\u00e3o tanto quanto uma remiss\u00e3o legal imprecisa.<\/p>\n O exemplo exige cuidado hist\u00f3rico: a Portaria n\u00ba 344 \u00e9 de 1998 e n\u00e3o poderia mencionar, originariamente, a lei de 2006. A remiss\u00e3o foi estabelecida pela legisla\u00e7\u00e3o posterior.[11] Isso demonstra que o v\u00ednculo entre lei e complemento nem sempre nasce com ambos os atos. A reda\u00e7\u00e3o de novos instrumentos, contudo, deve considerar o regime vigente, permitindo identificar a compet\u00eancia efetivamente exercida e a fun\u00e7\u00e3o jur\u00eddica da atualiza\u00e7\u00e3o. Repetir o pre\u00e2mbulo de um ato antigo sem verificar mudan\u00e7as legislativas pode ocultar justamente a rela\u00e7\u00e3o que deveria ser esclarecida.<\/p>\n Outro exemplo decisivo est\u00e1 no art. 268 do C\u00f3digo Penal. No Tema 1.246 da repercuss\u00e3o geral, julgado no ARE 1.418.846, o STF admitiu sua complementa\u00e7\u00e3o por atos infralegais da Uni\u00e3o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios, preservadas suas esferas de atua\u00e7\u00e3o.[12] A determina\u00e7\u00e3o sanit\u00e1ria local pode, assim, integrar a aplica\u00e7\u00e3o de um crime institu\u00eddo pela legisla\u00e7\u00e3o federal. A compet\u00eancia para proteger a sa\u00fade n\u00e3o se transforma, por isso, em compet\u00eancia local para criar crimes. O precedente reconhece uma rela\u00e7\u00e3o de complementa\u00e7\u00e3o, condicionada ao campo de atua\u00e7\u00e3o de cada ente.<\/p>\n Essa condi\u00e7\u00e3o tem consequ\u00eancia pr\u00e1tica para a elabora\u00e7\u00e3o normativa. A autoridade deve esclarecer a compet\u00eancia sanit\u00e1ria exercida e o objeto da determina\u00e7\u00e3o; sua repercuss\u00e3o penal depende do enquadramento na lei federal. A men\u00e7\u00e3o ao art. 268 n\u00e3o transforma qualquer ordem administrativa em complemento penal v\u00e1lido. \u00c9 necess\u00e1rio que a medida corresponda ao campo material da previs\u00e3o incriminadora e seja juridicamente exig\u00edvel. Inversamente, a previs\u00e3o de atribui\u00e7\u00f5es sanit\u00e1rias no pre\u00e2mbulo n\u00e3o dispensa identificar, na imputa\u00e7\u00e3o, qual determina\u00e7\u00e3o foi descumprida e como ela se articula com o tipo. Essa aplica\u00e7\u00e3o ao problema da reda\u00e7\u00e3o normativa \u00e9 a conclus\u00e3o aqui proposta a partir do precedente, e n\u00e3o uma tese do STF sobre a nulidade de pre\u00e2mbulos incompletos.<\/p>\n \u00c9 nesse ponto que a indica\u00e7\u00e3o da base legal e a motiva\u00e7\u00e3o se encontram, sem se confundirem. O pre\u00e2mbulo deve mostrar de onde vem o poder e qual disciplina superior est\u00e1 sendo desenvolvida. A motiva\u00e7\u00e3o deve demonstrar porque esse poder foi exercido daquele modo. No \u00e2mbito federal, o art. 50, I e II, da Lei n\u00ba 9.784\/1999 exige a indica\u00e7\u00e3o de fatos e fundamentos jur\u00eddicos nos atos que afetem direitos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou san\u00e7\u00f5es; seu \u00a7 1\u00ba admite a incorpora\u00e7\u00e3o de fundamentos de manifesta\u00e7\u00f5es anteriores.[13] A simples enumera\u00e7\u00e3o de artigos n\u00e3o realiza, por si, essa demonstra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Tampouco se deve converter o pre\u00e2mbulo em exposi\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria ou sequ\u00eancia de justificativas. O Decreto n\u00ba 12.002\/2024 determina a an\u00e1lise pr\u00e9via do problema e da solu\u00e7\u00e3o, no art. 3\u00ba, e veda, como regra, os considerandos e explica\u00e7\u00f5es justificadoras no texto normativo, no art. 4\u00ba, \u00a7 3\u00ba.[5] Essa distin\u00e7\u00e3o j\u00e1 foi examinada no artigo \u201cA norma regula; a justificativa explica\u201d<\/em>, publicado na coluna Legislando, no qual sustentamos que a norma e a justificativa desempenham fun\u00e7\u00f5es distintas e, por isso, devem ocupar espa\u00e7os pr\u00f3prios.[16] A fundamenta\u00e7\u00e3o desenvolvida deve constar dos instrumentos pr\u00f3prios de instru\u00e7\u00e3o, como justificativa, exposi\u00e7\u00e3o de motivos, notas t\u00e9cnicas, pareceres e manifesta\u00e7\u00f5es integrantes do processo de elabora\u00e7\u00e3o. O dever de justificar permanece; o que muda \u00e9 o lugar adequado de sua apresenta\u00e7\u00e3o. Um pre\u00e2mbulo conciso pode conviver com fundamenta\u00e7\u00e3o extensa, acess\u00edvel e suficiente.<\/p>\n A proposta, portanto, \u00e9 de controle em tr\u00eas planos articulados. Examina-se a legitimidade da remiss\u00e3o legislativa, a validade e a justifica\u00e7\u00e3o do complemento e, finalmente, sua incid\u00eancia na imputa\u00e7\u00e3o concreta. A indica\u00e7\u00e3o da base legal torna vis\u00edvel a liga\u00e7\u00e3o entre os dois primeiros planos; a acusa\u00e7\u00e3o deve demonstrar a passagem ao terceiro. Uma falha em qualquer dessas rela\u00e7\u00f5es n\u00e3o pode ser suprida pela gravidade do fato imputado. O poder de punir pressup\u00f5e uma proibi\u00e7\u00e3o juridicamente formada, e a instru\u00e7\u00e3o do processo sancionador n\u00e3o autoriza criar retroativamente o fundamento normativo que faltava.<\/p>\n A segunda vertente \u00e9 a habilita\u00e7\u00e3o legal para o exerc\u00edcio da compet\u00eancia normativa. Aqui a pergunta central n\u00e3o \u00e9 apenas qual regra est\u00e1 sendo complementada, mas qual norma atribuiu \u00e0 entidade ou autoridade o poder de instituir a disciplina infralegal. A distin\u00e7\u00e3o \u00e9 importante porque a compet\u00eancia para fiscalizar, administrar um setor ou julgar processos n\u00e3o equivale, necessariamente, \u00e0 compet\u00eancia para estabelecer qualquer obriga\u00e7\u00e3o, infra\u00e7\u00e3o ou consequ\u00eancia punitiva. A atribui\u00e7\u00e3o precisa encontrar fundamento jur\u00eddico compat\u00edvel com a mat\u00e9ria e com o conte\u00fado que se pretende editar.<\/p>\n \u00c9 precisamente nesse ponto que a ADI 5.906 assume import\u00e2ncia. Ao examinar o poder normativo da ANTT, o Supremo Tribunal Federal afirmou que as ag\u00eancias \u201crecebem da lei que as instituem uma delega\u00e7\u00e3o para exercer seu poder normativo de regula\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d.[14] A refer\u00eancia \u00e0 lei instituidora integra a explica\u00e7\u00e3o do poder exercido. A ag\u00eancia n\u00e3o obt\u00e9m compet\u00eancia normativa de sua pr\u00f3pria resolu\u00e7\u00e3o: atua em raz\u00e3o da habilita\u00e7\u00e3o legislativa e nos limites das finalidades e dos par\u00e2metros definidos pelo legislador.<\/p>\n O julgamento tamb\u00e9m delimitou essa atua\u00e7\u00e3o, afastando inova\u00e7\u00e3o prim\u00e1ria sem delega\u00e7\u00e3o expressa, regulamenta\u00e7\u00e3o sem par\u00e2metros legais e cria\u00e7\u00e3o ou aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es n\u00e3o previstas em lei. No caso concreto, a Corte reconheceu que a disciplina impugnada permanecia dentro da moldura legislativa. A decis\u00e3o n\u00e3o faz da lei uma refer\u00eancia dispens\u00e1vel depois de criada a ag\u00eancia. Ao contr\u00e1rio, mant\u00e9m a lei como fundamento e limite da compet\u00eancia regulamentar. A consequ\u00eancia que extra\u00edmos para a Leg\u00edstica \u00e9 que esse v\u00ednculo deve aparecer no ato inferior, permitindo conferir a autoriza\u00e7\u00e3o invocada.<\/p>\n Sem transportar automaticamente para o direito penal os crit\u00e9rios de regula\u00e7\u00e3o administrativa, o regime da ANTT ilustra a segunda vertente. A conex\u00e3o pode ser demonstrada pela leitura conjugada da compet\u00eancia para dispor sobre infra\u00e7\u00f5es, san\u00e7\u00f5es e medidas administrativas, prevista no art. 24, XVIII, da Lei n\u00ba 10.233\/2001, com o regime legal de penalidades do art. 78-A e as demais disposi\u00e7\u00f5es pertinentes.[15] Na elabora\u00e7\u00e3o de um ato sancionador, citar apenas a norma de organiza\u00e7\u00e3o interna da ag\u00eancia pode deixar oculto o fundamento decisivo. O regimento pode explicar qual \u00f3rg\u00e3o delibera ou assina, mas essa distribui\u00e7\u00e3o interna n\u00e3o substitui a habilita\u00e7\u00e3o legislativa da mat\u00e9ria nem a autoriza\u00e7\u00e3o legal da san\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Disso decorre uma consequ\u00eancia para a reda\u00e7\u00e3o normativa: a norma que habilita a atua\u00e7\u00e3o deve ser indicada no pre\u00e2mbulo do ato que a exerce. Quando a disposi\u00e7\u00e3o que atribui compet\u00eancia e a disposi\u00e7\u00e3o que estabelece o regime material forem distintas, ambas precisam ser identificadas na medida de sua pertin\u00eancia. Quando o mesmo dispositivo cumprir essas duas fun\u00e7\u00f5es, a refer\u00eancia deve permitir reconhec\u00ea-las. N\u00e3o se exige um invent\u00e1rio de toda a legisla\u00e7\u00e3o do setor; exige-se a indica\u00e7\u00e3o dos fundamentos que realmente sustentam o ato e delimitam a atua\u00e7\u00e3o de seu autor.<\/p>\n Essas duas vertentes podem coexistir. Uma resolu\u00e7\u00e3o pode desenvolver tecnicamente um dever legal e, simultaneamente, exercer compet\u00eancia regulamentar atribu\u00edda pela lei instituidora da entidade. A norma complementada responde pelo conte\u00fado integrado; a norma habilitante responde pela possibilidade jur\u00eddica da autoridade editar aquela complementa\u00e7\u00e3o. Confundi-las pode levar a dois erros: supor que a exist\u00eancia de uma mat\u00e9ria regul\u00e1vel autoriza qualquer \u00f3rg\u00e3o a regul\u00e1-la, ou imaginar que uma compet\u00eancia normativa gen\u00e9rica permite instituir qualquer proibi\u00e7\u00e3o ou san\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Tamb\u00e9m conv\u00e9m precisar o sentido da delega\u00e7\u00e3o. A habilita\u00e7\u00e3o legislativa reconhecida pelo STF \u00e0s ag\u00eancias n\u00e3o se confunde com a delega\u00e7\u00e3o administrativa de atribui\u00e7\u00f5es entre \u00f3rg\u00e3os ou autoridades. No processo administrativo federal, o art. 13, I, da Lei n\u00ba 9.784\/1999 veda a delega\u00e7\u00e3o da edi\u00e7\u00e3o de atos de car\u00e1ter normativo.[13] N\u00e3o seria correto invocar a ADI 5.906 como autoriza\u00e7\u00e3o geral para transfer\u00eancias administrativas dessa natureza. No contexto das ag\u00eancias, o fundamento examinado \u00e9 legislativo; uma portaria interna n\u00e3o pode substituir a habilita\u00e7\u00e3o que depende de lei.<\/p>\n Para a defesa, a utilidade dessa identifica\u00e7\u00e3o \u00e9 substancial. A controv\u00e9rsia n\u00e3o se limita a saber se o acusado praticou a conduta descrita no auto de infra\u00e7\u00e3o. Tamb\u00e9m \u00e9 necess\u00e1rio verificar se o comando invocado podia ser editado por aquela autoridade, se respeitou o campo da complementa\u00e7\u00e3o permitida e se a consequ\u00eancia punitiva encontra suporte legal. Como registramos na Teoria Geral da Defesa, no t\u00f3pico sobre tipicidade: \u201cHavendo norma complementar, a acusa\u00e7\u00e3o deve identificar o v\u00ednculo entre ela e a base legal que autoriza sua incid\u00eancia, permitindo \u00e0 defesa reconstruir a cadeia normativa da imputa\u00e7\u00e3o<\/em>\u201d.[1]<\/p>\n O pre\u00e2mbulo n\u00e3o substitui essa demonstra\u00e7\u00e3o no processo, mas contribui para que ela seja poss\u00edvel. Sua reda\u00e7\u00e3o pode revelar, desde a edi\u00e7\u00e3o do ato, qual habilita\u00e7\u00e3o o \u00f3rg\u00e3o afirma exercer e qual regime legal pretende desenvolver. A pessoa submetida ao poder sancionador pode impugnar n\u00e3o apenas o enquadramento dos fatos, mas a pr\u00f3pria aptid\u00e3o jur\u00eddica da norma infralegal para integrar a imputa\u00e7\u00e3o. A indica\u00e7\u00e3o da base n\u00e3o \u00e9 favor ao administrado: integra a transpar\u00eancia exig\u00edvel de quem exerce uma compet\u00eancia capaz de repercutir sobre sua liberdade, seu patrim\u00f4nio ou sua atividade profissional.<\/p>\n \u00c9 necess\u00e1rio, por fim, distinguir a exist\u00eancia do fundamento de sua exterioriza\u00e7\u00e3o. A compet\u00eancia prov\u00e9m da norma habilitante, n\u00e3o da frase escrita no pre\u00e2mbulo. A refer\u00eancia correta n\u00e3o sana aus\u00eancia de autoriza\u00e7\u00e3o, e a omiss\u00e3o de uma refer\u00eancia n\u00e3o se confunde automaticamente com inexist\u00eancia de base legal. Essa distin\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, n\u00e3o torna facultativo o cumprimento da regra de elabora\u00e7\u00e3o. Significa que \u00e9 preciso distinguir a defici\u00eancia de indica\u00e7\u00e3o, a insufici\u00eancia da motiva\u00e7\u00e3o, a incompet\u00eancia da autoridade e a extrapola\u00e7\u00e3o material do regulamento. Cada problema reclama exame pr\u00f3prio; nenhum pode ser resolvido apenas pela inser\u00e7\u00e3o tardia de uma refer\u00eancia legislativa.<\/p>\n O espa\u00e7o deixado em branco pela lei n\u00e3o \u00e9 um espa\u00e7o livre de garantias. Quanto maior a participa\u00e7\u00e3o do complemento na determina\u00e7\u00e3o do proibido, mais rigoroso deve ser o exame de sua origem, de seu conte\u00fado e de sua justifica\u00e7\u00e3o. O pre\u00e2mbulo participa desse controle ao identificar a norma complementada e a habilita\u00e7\u00e3o da autoridade; a motiva\u00e7\u00e3o demonstra a pertin\u00eancia da escolha; a defesa submete essas rela\u00e7\u00f5es ao contradit\u00f3rio.<\/strong> A Leg\u00edstica alcan\u00e7a, nesse ponto, uma de suas fun\u00e7\u00f5es mais sens\u00edveis: permitir que o destinat\u00e1rio reconhe\u00e7a e questione os fundamentos do poder punitivo antes que a linguagem t\u00e9cnica do regulamento se converta em raz\u00e3o suficiente para puni-lo.<\/strong><\/p>\n [1] PEREIRA, Diogo Esteves. Teoria Geral da Defesa. Manuscrito em prepara\u00e7\u00e3o, vers\u00e3o para revis\u00e3o autoral de 11 out. 2026. Itens 13.4, \u201cPrinc\u00edpio da legalidade\u201d, e 13.4.1, \u201cTipicidade\u201d.<\/p>\n [2] BRASIL. Lei Complementar n\u00ba 95, de 26 de fevereiro de 1998, arts. 1\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, e 6\u00ba. https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/lcp\/lcp95.htm<\/a><\/p>\n [3] PEREIRA, Diogo Esteves. A natureza da lei complementar 95\/98. Migalhas, 6 dez. 2024. https:\/\/www.migalhas.com.br\/depeso\/420136\/a-natureza-da-lei-complementar-95-98<\/a><\/p>\n [4] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de Leg\u00edstica: teoria e pr\u00e1tica. 1. ed. S\u00e3o Paulo: JusPodivm, 2026. Parte III, coment\u00e1rios ao art. 6\u00ba da Lei Complementar n\u00ba 95\/1998. https:\/\/www.editorajuspodivm.com.br\/manual-de-legistica-teoria-e-pratica-2026-pereira<\/a><\/p>\n [5] BRASIL. Decreto n\u00ba 12.002, de 22 de abril de 2024, arts. 2\u00ba, 3\u00ba e 4\u00ba, I, \u201cc\u201d, e \u00a7\u00a7 2\u00ba e 3\u00ba. https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/_ato2023-2026\/2024\/decreto\/d12002.htm<\/a><\/p>\n [6] MARTELOZZO, Antonio. Normas penais em branco e elementos normativos do tipo. Revista Pesquisando Direito, v. 1, n. 2, 2024. https:\/\/revista.unicuritiba.edu.br\/index.php\/revteste\/article\/view\/6613<\/a><\/p>\n [7] CUNHA, Luiza Fontoura da. Normas penais em branco: uma breve an\u00e1lise sobre a sua constitucionalidade. Direito P\u00fablico, v. 8, n. 39, p. 113-134, maio\/jun. 2011, especialmente p. 131-133. https:\/\/www.portaldeperiodicos.idp.edu.br\/direitopublico\/article\/download\/1937\/1045\/7331<\/a><\/p>\n [8] AMARAL, Rodrigo Jos\u00e9 dos Santos. Controle do risco, imputa\u00e7\u00e3o objetiva e legalidade penal: um ensaio sobre os requisitos de legitimidade das t\u00e9cnicas de reenvio no Direito Penal. Revista do Instituto de Ci\u00eancias Penais, p. 69-94, dez. 2020, especialmente itens 5 a 9, p. 83-91. DOI: 10.46274\/1809-192XRICP2020v6p69-94. https:\/\/www.ricp.org.br\/index.php\/revista\/article\/download\/57\/150<\/a><\/p>\n [9] GUARAGNI, F\u00e1bio Andr\u00e9; PORTELA, Irene Maria; DEZTEL, Andr\u00e9 Eduardo. Harmoniza\u00e7\u00e3o entre a norma penal em branco e a teoria da imputa\u00e7\u00e3o objetiva: reflex\u00f5es a partir do artigo 268 do C\u00f3digo Penal. Revista Jur\u00eddica Unicuritiba, v. 2, n. 64, p. 712-733, 2021. Cita\u00e7\u00e3o: p. 729. DOI: 10.26668\/revistajur.2316-753X.v2i64.5131. https:\/\/revista.unicuritiba.edu.br\/index.php\/RevJur\/article\/download\/5131\/pdf<\/a><\/p>\n [10] BRASIL. Lei n\u00ba 11.343, de 23 de agosto de 2006, arts. 1\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, 33 e 66. https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/_ato2004-2006\/2006\/lei\/l11343.htm<\/a><\/p>\n [11] MINIST\u00c9RIO DA SA\u00daDE. Portaria SVS\/MS n\u00ba 344, de 12 de maio de 1998. Pre\u00e2mbulo e regulamento t\u00e9cnico. https:\/\/bvsms.saude.gov.br\/bvs\/saudelegis\/svs\/1998\/prt0344_12_05_1998_rep.html<\/a><\/p>\n [12] STF. ARE 1.418.846\/RS, Tema 1.246 da repercuss\u00e3o geral. Complementa\u00e7\u00e3o do art. 268 do C\u00f3digo Penal por atos normativos dos entes federados. Repercuss\u00e3o geral com reafirma\u00e7\u00e3o de jurisprud\u00eancia, 25 mar. 2023. https:\/\/portal.stf.jus.br\/jurisprudenciaRepercussao\/tema.asp?num=1246<\/a><\/p>\n [13] BRASIL. Lei n\u00ba 9.784, de 29 de janeiro de 1999, arts. 13, I, e 50, I e II, e \u00a7 1\u00ba. https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/l9784.htm<\/a><\/p>\n [14] STF. ADI 5.906\/DF. Relator Ministro Marco Aur\u00e9lio; redator do ac\u00f3rd\u00e3o Ministro Alexandre de Moraes. Tribunal Pleno. Julgamento registrado em 6 mar. 2023; publica\u00e7\u00e3o em 16 mar. 2023. Ementa, itens 1 a 4. Processo: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/detalhe.asp?incidente=5365387<\/a> . Pronunciamento oficial que reproduz a ementa: https:\/\/portal.stf.jus.br\/jurisprudenciaRepercussao\/verPronunciamento.asp?pronunciamento=11083638<\/a> . Reprodu\u00e7\u00e3o conferida tamb\u00e9m em ac\u00f3rd\u00e3o do TRF da 3\u00aa Regi\u00e3o: https:\/\/web.trf3.jus.br\/acordaos\/Acordao\/BuscarDocumentoPje\/289228889<\/a><\/p>\n [15] BRASIL. Lei n\u00ba 10.233, de 5 de junho de 2001, arts. 24, XVIII, e 78-A. https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/leis_2001\/l10233.htm<\/a><\/p>\nRefer\u00eancias<\/h3>\n