Há um equívoco recorrente no debate sobre Parcerias Público-Privadas (PPPs): supor que a existência de um marco legal sólido seja, por si só, garantia de bons resultados. O raciocínio é sedutor. Se a Lei nº 11.079/2004 estruturou o modelo, se a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) refinou institutos como a matriz de riscos, a avaliação de desempenho e o diálogo competitivo, então bastaria contratar corretamente para colher parcerias eficientes. A prática, no entanto, desmente essa expectativa com regularidade.
A tese que defendo, amadurecida ao longo de anos de atuação na seara pública e consolidada em pesquisa acadêmica, é simples de enunciar e difícil de executar: a eficácia de uma PPP não é efeito automático da contratação, mas fruto de governança pública qualificada. O contrato é a moldura; o resultado depende do que se faz dentro dela. Marco legal robusto é condição necessária, jamais suficiente.
A distância entre a lei e sua aplicação é o verdadeiro campo de batalha da Administração contemporânea. Não faltam normas no Brasil. Falta, com frequência, aquilo que nenhum diploma legal cria por decreto: capacidade técnica instalada, unidades administrativas especializadas, continuidade institucional e estabilidade regulatória. Uma PPP é um contrato que pode se estender por três décadas ou mais. Ao longo desse período, governos mudam, equipes se renovam, prioridades se deslocam e cenários econômicos se alteram. Sem estruturas permanentes de acompanhamento, mesmo o contrato mais bem redigido se degrada silenciosamente.
A experiência internacional confirma o diagnóstico. Países que integraram as PPPs a programas mais amplos de reforma institucional — fortalecendo a capacidade de regulação, criando unidades técnicas dedicadas e estruturando a gestão fiscal de passivos contingentes — colheram resultados consistentemente melhores. Já a simples importação do modelo contratual, sem essa infraestrutura institucional de suporte, produziu frustrações fiscais, renegociações sucessivas e serviços aquém do prometido. O modelo funciona quando o Estado está preparado para operá-lo; falha quando é adotado como fórmula mágica.
No Brasil, o desafio se agrava no plano estadual e, sobretudo, municipal, onde se concentram grandes demandas estruturais e, paradoxalmente, as menores capacidades técnicas. Estruturar um edital de PPP tecnicamente sólido exige estudos de viabilidade robustos, modelagem econômico-financeira consistente e uma matriz de riscos que aloque cada risco à parte mais apta a geri-lo. Municípios de pequeno e médio porte raramente dispõem, sozinhos, desse ferramental. O resultado são contratos desequilibrados, em que o ente público assume riscos que não sabia mensurar e arca, no futuro, com custos que não previu.
Há ainda um componente frequentemente negligenciado: a assimetria de informação entre o poder público e o parceiro privado. O setor privado costuma dominar melhor os dados técnicos, financeiros e operacionais do projeto. Quando a Administração não investe em capacidade própria de análise, essa assimetria se converte em desvantagem contratual permanente, comprometendo a defesa do interesse público ao longo de toda a execução.
Daí não se conclui que as PPPs devam ser rejeitadas. Recusar o modelo por suas fragilidades seria tão equivocado quanto abraçá-lo acriticamente. A conclusão correta é outra: o investimento decisivo não está apenas na norma, mas na construção de capacidade estatal para planejar, contratar e, principalmente, fiscalizar. O controle exercido pelo parceiro público, pelos Tribunais de Contas e pela sociedade não é acessório — é condição estruturante de legitimidade democrática do modelo.
Enquanto tratarmos a assinatura do contrato como linha de chegada, e não como ponto de partida, seguiremos colecionando parcerias que prometem muito e entregam pouco. A boa PPP começa, verdadeiramente, depois da caneta.
