Como já havia lhe contato, há algumas propostas de reforma tributária em trâmite no Congresso Nacional, no entanto, a mais avançada é a Proposta de Emenda à Constituição 45[1].
– A famosa PEC 45!
Famosa porque muitos tributaristas de respeito a defendem[2], ganhando destaque dentre as demais propostas.
Uma das grandes inovações que a reforma tributária traz, por meio da PEC 45/2019, é a instituição do imposto sobre bens e serviços (IBS)[3], por meio de uma lei complementar, sendo um imposto de caráter nacional.
– O que é este imposto, professora?
Trata-se de um imposto que onera o consumo de bens e de serviços, recaindo integralmente sobre o consumidor, ao compor o preço final do bem ou do serviço adquiridos.
Vale destacar que, enquanto grande parte dos países tributa o consumo por meio de um único imposto não cumulativo sobre o valor adicionado, o IVA, nosso país contempla uma multiplicidade de tributos incidentes sobre a produção e o consumo de bens e serviços. Você saberia me citar alguns?
– Claro! O imposto sobre serviços (ISS), o imposto sobre a circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS), o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e os PIS e a COFINS!
Viu, só a quantidade de tributos? Imagina o nó que não dá na cabeça de um estrangeiro que quer investir no nosso país, a insegurança jurídica é enorme. Sequer sabemos o que pagamos! Por isso, precisamos de um imposto único.
– O IBS, portanto, incidirá sobre as operações onerosas de bens e serviços?
Exatamente isso! Consideradas como operações onerosas referentes a bens tangíveis ou intangíveis, assim como, serviços, incluindo as importações, cessão de licenciamento de direitos a qualquer título e locação de bens. Um ponto importante é referente aos investimentos, os quais são desonerados.
– Como assim?
Suponha que um indivíduo adquira bens para o ativo não circulante, isto é, um investimento que não resultará em uma revenda imediata do bem. Logo, este indivíduo possuirá direito ao crédito, como verificaremos mais adiante, do IBS que incidiu na operação de aquisição. Esta situação só reforça mais ainda a característica do IBS de ser um imposto que incide sobre o consumo.
– Hum, interessante. Quanto aos serviços, há atividades que receberão um tratamento tributário diferenciado?
Sim, a depender das características de cada atividade, devendo o tratamento ser detalhado em lei complementar.
Na verdade, o que realmente precisamos saber é que o IBS[4] irá unificar os cinco principais tributos incidentes sobre o consumo: PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS. Ou seja, o IBS será considerado como um imposto sobre o valor agregado, o qual será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização.
– Então, o IBS seria um “imposto único” incidente sobre o consumo[5]?
Basicamente isso! Essa unificação é, a princípio, tida como excelente, pois, como você bem sabe, estes tributos que acabei de mencionar são dotados de tamanha complexidade.
– Ô se são! Penei para compreendê-los, principalmente a COFINS e o ICMS! Mas, professora, unificando estes tributos em um único imposto, o IBS, não haveria uma clara ofensa ao pacto federativo?
Há quem compreenda que sim[6], entretanto há quem compreenda que o IBS vem a reforçar o pacto federativo. Professor Eduardo Salusse[7] explica que a unificação dos tributos não possui o condão de abolir o pacto federativo:
Primeiro porque esta unificação não provocaria, como citam alguns, a centralização do poder de instituir e arrecadar o IBS nas mãos do poder central representado pela União Federal. O IBS seria fiscalizado pelos três níveis de federação, de forma organizada e compartilhada, arrecadado por uma entidade provisoriamente chamada Comitê Gestor do IBS, criada por lei de cunho nacional, sob a forma de autarquia federativa ou consórcio associativo entre todos os entes da federação, que transferiria automaticamente para cada ente da federação – inclusive a União Federal – somente a parte que a cada um coubesse.
Aumentaria a independência e reduziria a interferência operada sobre os repasses hoje existentes. É uma garantia adicional aos entes que hoje dependem de repasses de outros entes.
Ademais, os entes federativos continuariam a exercer a sua competência tributária, facultando-lhes, com resultado equivalente ao poder que hoje detém de instituir e impostos, a alteração das suas alíquotas, podendo até reduzi-las para zero. De outro lado, os Estados e Distrito Federal passariam a alcançar operações que hoje estão fora de sua competência, tributando serviços antes afeitos à competência tributária exclusiva dos municípios. E os municípios, de igual forma, passariam a exercer competência tributária dos Estados e do Distrito Federal. Há, nestes termos, clara ampliação das suas competências.
– Isso significa que este modelo proposto respeita a autonomia dos Estados e dos Municípios, principalmente no que concerne à gestão das suas respectivas receitas oriundas da arrecadação do IBS[8]?
Exatamente isso!
– E quanto aos demais tributos, professora?
Bom, a PEC 45/2019 tem como objeto os tributos que acabei de mencionar. Referente aos demais, permanecerão como estão, salvo se forem objeto de uma outra proposta legislativa específica, principalmente referente à tributação da renda e da folha de pagamentos, já que estamos realmente necessitados de uma reforma tributária mais completa.
– Hum, compreendi… Ainda sobre o IBS, qual seria a base de cálculo deste imposto?
Pela proposta apresentada, a base de cálculo do IBS será o valor da operação, isto é, corresponderá ao preço do bem comercializado ou do serviço prestado, sendo que o IBS não será incluído na sua própria base de cálculo.
– É aquele cálculo “por fora”?
Sim, exatamente isso! Diferentemente do ICMS, que já estudamos, e você bem sabe que o valor do próprio imposto está incluído na sua própria base de cálculo, sendo denominado de um imposto “por dentro”.
– Bom saber, pois o próprio imposto em sua base de cálculo acaba onerando ainda mais.
Até porque, quando há este fenômeno do próprio imposto compor sua própria base de cálculo, a alíquota efetivamente aplicada é considerada maior do que a estabelecida em lei.
Falando em alíquota, teremos a alíquota base do IBS, a qual será aferida nos dois primeiros anos da transição[9] conforme as expectativas para manutenção da mesma arrecadação referente aos tributos substituídos[10].
– Isso quer dizer que nos dois primeiros anos a carga tributária referente aos tributos substituídos ficará igual, não ocorrendo nenhum aumento?
Basicamente isso, sendo denominado como período de teste do IBS, cuja alíquota será de 1%, cujo aumento da arrecadação será compensado por meio da redução das alíquotas da COFINS. Posteriormente a este lapso temporal, a carga tributária de todos os tributos substituídos será reduzida à fração de 1/8 ao ano, sendo que, ao final do lapso temporal de 10 (dez) anos, este tempo de transição, somente teremos o IBS. Perceba que é uma mudança gradativa, a qual não acarretará aumento da carga tributária, para os contribuintes, assim como, não acarretará a perda de arrecadação de receitas.
Professor Eduardo Salusse[11] menciona que a “estima-se, por uma conta simples de proporcionalidade entre PIB e arrecadação atual dos impostos substituídos, que deca ficar em torno de 25% (vinte e cinco por cento) considerando-se o cálculo do tributo “por fora”[12].
– Este seria o lapso temporal de transição para os contribuinte. E como seria referente à distribuição de receitas entre os entes federativos?
Nos termos da proposta apresentada, teríamos que, nos primeiros vinte anos, a serem contados do início da transição, a receita oriunda da arrecadação do IBS será distribuída de modo a repor, para cada ente da Federação, o montante correspondente à redução da receita arrecadada referente ao ICMS e ao ISS, em cada ano da transição, corrigido pela inflação. Durante este lapso temporal, teríamos que a diferença entre o valor da receita do IBS a partir da incidência da alíquota de referência e o montante para fins de reposição das receitas do ICMS e do ISS será distribuído pelo critério de destino. Posteriormente, nos próximos trinta anos, teríamos a parcela referente à reposição da perda da receita reduzida progressivamente, numa fração de 1/30 ao ano.
Um outro ponto interessante referente à alíquota do IBS é que esta será fixada por meio de lei complementar, no entanto, cada ente da Federação, poderá modificar a alíquota correspondente às suas respectivas parcelas do referido imposto por meio de lei local. À este fenômeno, atribui-se o nome de Federalismo Cooperativo.
– Como assim, professora?
Aqui é uma grande questão envolvendo o IBS! Primeiramente, você deve saber que o produto referente à arrecadação do IBS ficará disponível em uma conta centralizadora, na qual serão realizados débitos em nome do ente da Federação de origem da operação e créditos referentes aos entes da Federação de destino das operações.
– Logo, teremos uma diferença entre estes débitos e créditos.
Muito bem! Ocorrendo uma diferença correspondente a um saldo positivo no que tange ao consumo de bens e serviços nos respectivos entes da Federação, o valor deverá ser automaticamente transferido à eles. Isto é, o saldo positivo será transferido à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o qual corresponderá ao imposto sobre o que foi consumido em seus respectivos territórios. No mais, o controle referente à este saldo será realizado por um Comitê Gestor[13] do IBS, a ser criado por meio de uma lei complementar, devendo ser composto por representantes de todos os entes da Federação.
– Mas, o que isso, afinal, tem a haver com a alíquota?
Como você pode perceber, o saldo será remetido aos entes e, nada impede que, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios alterem a alíquota correspondente às suas respectivas parcelas do IBS por meio de lei ordinária, sendo que a alíquota final do imposto corresponderá à somatória das demais alíquotas de cada ente da Federação[14]. Ou seja, o IBS possuirá uma alíquota referenciada disposta em lei complementar, mas nada obsta que os demais entes possam realizar tais alterações mencionadas.
[1] Trata-se de uma proposta de emenda à Constituição Federal de 1988, de autoria do Deputado Federal Baleia Rossi, com o intuito de alterar o Sistema Tributário Nacional e dar outras providências. Atualmente, em 19 de novembro de 2019, a situação da proposta é: “Aguardando Parecer do Relator na Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 45-A, de 2019, do Srº Baleia Rossi e outros, que “altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências” (PEC04519)”, conforme informado no site da Câmara dos Deputados. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833 Acesso em 19 de nov. de 2019.
[2] Cite-se os professores Eduardo Perez Salusse e Eurico Marcos Diniz de Santi
[3] Importante é a leitura do art. 152-A, da CF/88, cuja redação é dada pela PEC 45/2019:
“Art. 152-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exercer sua competência exclusivamente por meio da alteração de suas alíquotas.
- 1º O imposto sobre bens e serviços:
I – incidirá também sobre:
- a) os intangíveis;
- b) a cessão e o licenciamento de direitos;
- c) a locação de bens;
- d) as importações de bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos;
II – será regulado exclusivamente pela lei complementar referida no caput deste artigo;
III – será não-cumulativo, compensando-se o imposto devido em cada operação com aquele incidente nas etapas anteriores;
IV – não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga tributária menor que a decorrente da aplicação das alíquotas nominais;
V – não incidirá sobre as exportações, assegurada a manutenção dos créditos;
VI – terá alíquota uniforme para todos os bens, tangíveis e intangíveis, serviços e direitos, podendo variar entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
- 2º A alíquota do imposto aplicável a cada operação será formada pela soma das alíquotas fixadas pela União, pelos Estados ou Distrito Federal e pelos Municípios, observado o seguinte:
I – a competência para alteração da alíquota pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios será exercida por lei do respectivo ente;
II – na ausência de disposição específica na lei federal, estadual, distrital ou municipal, a alíquota do imposto será a alíquota de referência, fixada nos termos do art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
- 3º Nas operações interestaduais e intermunicipais:
I – incidirá a alíquota do Estado ou Distrito Federal e do Município de destino;
II – o imposto pertencerá ao Estado ou Distrito Federal e ao Município de destino.
- 4º Os débitos e créditos serão escriturados por estabelecimento e o imposto será apurado e pago de forma centralizada.
- 5º A receita do imposto sobre bens e serviços será distribuída entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios proporcionalmente ao saldo líquido entre débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente, nos termos da lei complementar referida no caput.
- 6º A lei complementar referida no caput criará o comitê gestor nacional do imposto sobre bens e serviços, integrado por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, a quem caberá:
I – editar o regulamento do imposto, o qual será uniforme em todo o território nacional;
II – gerir a arrecadação centralizada do imposto;
III – estabelecer os critérios para a atuação coordenada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na fiscalização do imposto;
IV – operacionalizar a distribuição da receita do imposto, nos termos estabelecidos no parágrafo 5º deste artigo;
V – representar, judicial e extrajudicialmente, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas matérias relativas ao imposto sobre bens e serviços.
- 7º A representação judicial e extrajudicial do comitê gestor será exercida de forma coordenada pelos procuradores da Fazenda Nacional, dos Estados e dos Municípios.
- 8º Cabe à lei complementar disciplinar o processo administrativo do imposto sobre bens e serviços, que será uniforme em todo o território nacional.
- 9º Excetua-se do disposto no inciso IV do § 1º a devolução parcial, através de mecanismos de transferência de renda, do imposto recolhido pelos contribuintes de baixa renda, nos termos da lei complementar referida no caput.”
[4] A PEC 45/2019 visa inserir os artigos 116 ao 120, do ADCT. Nestes dispositivos há menção ao ano de referência, sendo aquele anterior ao início da cobrança do IBS, ou seja, corresponderá ao ano da publicação do regulamento do imposto, acaso seja publicado no primeiro semestre do ano, ou será o ano subsequente ao da publicação do regulamento, se for, o regulamento, publicado no segundo semestre.
[5] Vale destacar que o IBS incidirá em qualquer operação de importação, seja de insumo ou seja para consumo final.
[6] Para a Professora Tathiane Piscitelli, a proposta de reforma tributária ofende o pacto federativo. Vide em: PISCITELLI, Tathiane. Proposta de reforma tributária ofende o pacto federativo. Valor Econômico, 2019. Disponível em: < https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2019/04/proposta-de-reforma-tributaria-ofende-pacto-federativo.ghtml> . Acesso em 16 de nov. de 2019.
[7]SALUSSE, Eduardo. O IBS reforça o pacto federativo. Valor Econômico, 2019. Disponível em: https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2019/04/o-ibs-reforca-o-pacto-federativo.ghtml . Acesso em 16 de nov. de 2019.
[8] Em relação à distribuição de receita entre os Estados e os Municípios, teremos que uma lei complementar deverá regulamentar. Por exemplo, determinado Estado terá a sua receita atribuível conforme a soma do saldo referente entre débitos e créditos do IBS dos estabelecimentos localizados em seu território, ou seja, temos que soma-se a parcela estadual do imposto que incide sobre as vendas realizadas de outros Estados para o Estado em questão, subtraindo-se a parcela do imposto incidente nas vendas realizadas deste Estado em questão para os demais Estados.
[9] O período de transição será de 10 (dez) anos, conforme a proposta apresentada pela PEC 45/2019. Durante este lapso temporal teremos a transição para os contribuintes, sendo que haverá uma progressiva redução referentes aos atuais tributos a serem substituídos pelo IBS e, também, uma transição para fins de ajuste na distribuição da receita arrecadada entre os entes federativos.
[10] Conforme disposto na PEC 45/2019, as alíquotas de referência em cada ano da transição serão calculadas pelo Tribunal de Contas da União, sendo aprovadas pelo Senado Federal. No que concerne à União, teremos que a alíquota de referência do imposto corresponderá àquela que repor a perda de receita dos tributos federais substituídos, ou seja, do PIS, da COFINS e do IPI, sendo descontado o ganho de receita oriundo da criação do imposto seletivo, já para os Estados, corresponderá àquela que repõe a receita do ICMS, e, finalmente, para os Municípios corresponderá àquela que repor a receita de ISS.
[11] SALUSSE, Eduardo. Reforma tributária: a bola da vez. Valor Econômico, 2019. Disponível em: < https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2019/08/reforma-tributaria-a-bola-da-vez.ghtml> Acesso em 16 de nov. de 2019.
[12] Vale mencionar que a PEC 110/2019, a qual tramita no Senado Federal, prevê um prazo de seis anos de transição, sendo que, durante um ano, a alíquota de 1% e, posteriormente, durante o lapso temporal restante, cinco anos considerados como uma transição gradual.
[13] Este Comitê Gestor do IBS possui algumas funções, dentre as quais a arrecadação e a distribuição das receitas oriundas da arrecadação do imposto, entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Também, será responsável pela edição de um regulamento do IBS, assim como pela representação extrajudicial e judicial dos entes da Federação quanto às questões referentes ao imposto. Ademais, tal comitê será composto por representantes dos referidos entes. Também, o comitê definirá critérios de fiscalização do IBS por parte das três esferas de governo.
[14] Interessante, neste ponto, que, sob a óptica dos contribuintes do IBS, estaremos diante de um único imposto, cuja legislação será uniforme e será recolhido de forma centralizada. No entanto, na perspectiva dos entes da Federação, é como se cada um tivesse o seu próprio imposto, isto porque, terão autonomia para proceder à fixação da respectiva alíquota. Vale destacar que, se acaso os entes federativos não editem a referida lei, dispondo sobre suas respectivas alíquotas, a alíquota do IBS será a alíquota de referência. Lembrando que a alíquota, embora possa ser modificada pelo ente federativo, deverá ser uniforme, contemplando todos os bens, não sendo viável fazer distinção entre estes.
