Uma análise da responsabilidade do agente público sob a ótica do art. 28 da LINDB e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União
A questão controversa que se coloca no centro do debate jurídico contemporâneo, no que tange à concretização da competência para a imputação de débito, gira em torno da necessidade ou não de evidenciação de que a conduta praticada pelo agente público tenha sido eivada de dolo ou erro grosseiro.
Com o advento das alterações introduzidas pela Lei n. 13.655, de 2018, na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), tem-se observado a crescente utilização do artigo 28 como um vetor hermenêutico indispensável à interpretação de dispositivos relacionados à responsabilização de agentes públicos.
Referido dispositivo preceitua que a responsabilização pessoal dos agentes públicos por suas decisões ou opiniões técnicas pressupõe, necessariamente, um juízo valorativo de conduta que vise à aferição da presença de dolo ou erro grosseiro, afastando a responsabilidade por culpa leve ou levíssima, por exemplo. Isso impõe ao julgador o dever de analisar as circunstâncias práticas que condicionaram a ação do agente, impedindo que a responsabilização ocorra de forma automática ou desvinculada da gravidade concreta da ação ou omissão.
Ressalte-se, contudo, que a literalidade do artigo 28 da LINDB não restringe sua aplicação às sanções de natureza estritamente punitiva, o que permite e até exige uma leitura ampliativa, capaz de abarcar também a denominada responsabilização-reparação, voltada ao ressarcimento do erário. Esse entendimento se mostra especialmente relevante quando ponderados os direitos fundamentais subjacentes ao processo de responsabilização, em estrita observância aos princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade, que devem nortear toda a atividade estatal de controle.
A interpretação que limita o erro grosseiro apenas ao campo da responsabilização-sanção criaria uma dicotomia assistemática, na qual o agente seria protegido contra punições por atos de culpa leve, mas permaneceria integralmente exposto ao dever de ressarcimento por esses mesmos atos, o que esvaziaria o propósito protetivo da norma. Assim, a exigência de uma conduta qualificada pela gravidade manifesta deve ser o padrão para qualquer forma de imputação pessoal que atinja o patrimônio do agente.
É o que veio refletido no parâmetro normativo editado com o objetivo de regular o disposto nos art. 20 ao 30 da LINDB. É que, muito embora o art. 12 do Decreto 9.830, de 2019, dedicado ao disciplinamento da responsabilização na hipótese de dolo ou erro grosseiro, não tenha tratado da responsabilização-reparação, o art. 14, dedicado ao direito de regresso, defesa judicial e extrajudicial, inserido no mesmo capítulo em que se encontra o art. 12, foi expresso ao condicionar o direito de regresso de que trata o art. 37, §6º da CRFB/88 à necessária demonstração de dolo ou erro grosseiro.
O fato é que, não obstante as inserções normativas promovidas tanto em nível legal quanto infralegal, o Tribunal de Contas da União, em suas conclusões instrutórias e nos correspondentes julgamentos, adotava uma interpretação restritiva quanto à aplicação do art. 28 da LINDB. Conforme se extrai da jurisprudência anteriormente consolidada pelo TCU, o referido dispositivo era aplicado exclusivamente nos casos de responsabilização-sanção, deixando de abarcar situações que envolvessem a responsabilização de natureza reparatória[1].
Referido entendimento evidenciava uma orientação jurisprudencial pautada na dissociação entre os regimes de responsabilização-sanção e responsabilização-reparação, restringindo, ainda que implicitamente, o alcance do art. 28 às hipóteses em que se averiguava a imposição de sanções punitivas. Esse posicionamento reflete uma abordagem interpretativa que limitava a incidência do juízo valorativo de dolo ou erro grosseiro às sanções, deixando de reconhecer a sua potencial abrangência nas imputações voltadas à reparação do dano, mesmo diante da possibilidade de prejuízo aos direitos fundamentais dos agentes submetidos ao controle externo.
Registre-se, contudo, que, mais recentemente, esse entendimento foi revisitado, e o Tribunal de Contas da União passou a reconhecer que o art. 28 da LINDB possui aplicabilidade tanto nos casos de responsabilização-sanção quanto nas hipóteses de responsabilização-reparação[2].
A despeito dessa mudança interpretativa, reputa-se importante consignar que, na ausência de alteração do texto normativo do art. 37, §6º da CRFB/88, que trata de dolo ou culpa, é plausível concluir que o erro grosseiro configura uma forma de negligência, imprudência ou imperícia (modalidades de culpa) manifestamente grave. Nesse sentido, impõe-se a necessidade de interpretar os dispositivos do Código Civil aplicáveis à apuração de danos ao erário envolvendo o poder público à luz desse novo panorama normativo.
Ao analisar a base normativa que sustenta o sistema de responsabilização civil no ordenamento jurídico brasileiro, verifica-se que o art. 186 do Código Civil estabelece que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”. Complementarmente, o art. 187 dispõe sobre o abuso de direito como forma de ato ilícito, ampliando a compreensão do dever de reparação em contextos de transgressões jurídicas.
No entanto, a aplicação desses dispositivos ao agente público deve ser filtrada pelo regime jurídico administrativo, que impõe prerrogativas e sujeições específicas. A violação de direito e o dano, para fins de responsabilização pessoal do agente perante o Estado, devem ser analisados não sob a ótica da responsabilidade civil comum entre particulares, mas sim considerando as dificuldades reais do gestor e a complexidade das normas de direito público, o que reforça a tese de que apenas a culpa qualificada (erro grosseiro) deve gerar o dever de indenizar.
Já o parágrafo único do art. 927 do mesmo diploma legal introduz a obrigação de reparar o dano independentemente de culpa, nos casos previstos em lei ou quando a atividade exercida pelo autor do dano, por sua própria natureza, implique risco para os direitos de terceiros. Essa responsabilidade objetiva não exclui os agentes públicos, controladores ou não, que, ao realizar atos no exercício de suas funções, manifestem a vontade estatal de forma a impactar direitos subjetivos de terceiros.
Todavia, é preciso destacar que essa diretriz normativa não autoriza interpretações que desconsiderem a imprescindibilidade de comprovar que o agente atuava no exercício de uma função pública no contexto da prática do ato. É indispensável verificar que o agente não agiu em nome próprio, mas no desempenho de atribuições inerentes ao cargo ou função pública que ocupava. Somente após essa constatação é que se deve proceder à análise do nexo de causalidade entre a conduta praticada no exercício do cargo ou função pública e o resultado danoso dela decorrente.
Esse arcabouço normativo claramente se refere ao regime de responsabilização-reparação, cujo objetivo primordial é a indenização ou o ressarcimento de danos. Para que o agente seja pessoalmente responsabilizado, exige-se a demonstração do nexo de causalidade entre o dano ocasionado e a conduta por ele praticada enquanto representante da Administração Pública. Em síntese, o sistema normativo em questão reafirma a necessidade de observância dos pressupostos fáticos e jurídicos que fundamentam a transferência da responsabilidade estatal ao agente individual, respeitando os limites impostos pela lógica constitucional e pelos princípios que regem o Direito Administrativo. Conclui-se que a resposta à indagação inicial é afirmativa: a imputação de débito exige, sim, a demonstração de dolo ou erro grosseiro. Este novo paradigma hermenêutico estabelece um patamar civilizatório necessário para a segurança jurídica na atuação estatal. A compatibilização entre o dever de recomposição do patrimônio público e a proteção dos direitos fundamentais do agente público é o caminho para uma Administração Pública mais eficiente, técnica e justa, no ambiente institucional em que a responsabilidade é proporcional à gravidade da conduta e ao impacto do dano, sempre sob o manto do devido processo legal.
[1] Responsabilidade. Débito. Culpa. Dolo. Requisito. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. O dever de indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação de dolo ou culpa, sem qualquer gradação, como é de praxe no âmbito da responsabilidade aquiliana, inclusive para fins do direito de regresso (art. 37, § 6º, da Constituição Federal). As alterações promovidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINB) pela Lei 13.655/2018, em especial a inclusão do art. 28, não provocaram modificação nos requisitos necessários para a responsabilidade financeira por débito (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2391/2018. Tomada de Contas Especial. Relator Ministro Benjamin Zymler. Responsabilidade. Débito. Culpa. Dolo. Requisito. Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro, 10.10.2018).
O dever de indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação de dolo ou culpa, sem qualquer gradação, como é de praxe no âmbito da responsabilidade aquiliana, inclusive para fins do direito de regresso (art. 37, § 6º, da Constituição Federal). As alterações promovidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) pela Lei 13.655/2018, em especial a inclusão do art. 28, não provocaram modificação nos requisitos necessários para a responsabilidade financeira por débito (BRASIL. Tribunal de Contas da União. (2. Câmara). Acórdão 5850/2021. Relator: Augusto Nardes, 06.04.2021).
O dever de indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação de dolo ou culpa, sem qualquer gradação, como é de praxe no âmbito da responsabilidade aquiliana, inclusive para fins do direito de regresso (art. 37, § 6º, da Constituição Federal). As alterações promovidas no Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – Lindb) pela Lei 13.655/2018, em especial a inclusão do art. 28, ou mesmo a regulamentação trazida pelo Decreto 9.830/2019, não provocaram modificação nos requisitos necessários para a responsabilidade financeira por débito (BRASIL, Tribunal de Contas da União. (1. Câmara). Acórdão 7982/2020. Relator Benjamin Zymler. 21.07.2020).
[2] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.460/2025. Rel. Min. Vital do Rego, 24.07.2025. Disponível em: www.tcu.gov.br. Acesso em: 08 out. 2025.
