A vigência da Lei 13.964/2019 tomou os atores do sistema de justiça criminal de surpresa. Derivada das discussões levadas a efeito no âmbito do Projeto de Lei 10.372 de 2018BRASIL, Câmara dos Deputados, Projeto de Lei n. 10.372, de 6 de junho de 2018., que seguidamente abrangeu as propostas do Projeto de Lei 882 de 2019BRASIL, Câmara dos Deputados, Projeto de Lei n. 882, de 19 de fevereiro de 2019, de autoria do Poder Executivo. Apresenta a Mensagem n. 50, de 19 de fevereiro de 2019)., ambos da Câmara dos Deputados, a Lei n 13.964 trouxe em seu texto inovações que reclamam relevantes adequações institucionais dos atores do sistema de justiça.
Especificamente sobre o regime legal de arquivamento da investigação preliminar (inquérito policial e procedimento de investigação criminal do Ministério Público), a modificação redacional do art. 28 do Código de Processo Penal (CPP) não constava das proposições iniciais que resultaram na edição da Lei 13.964. Aliás, ambos os projetos tramitaram durante todo o ano em comissão especializada sem qualquer proposta de alteração do art. 28 do CPP. É somente no plenário da Câmara dos Deputados, no mesmo dia da aprovação da proposição – 4 de dezembro de 2019BRASIL, Câmara dos Deputados, Ficha de tramitação do Projeto de Lei no 10.372, de 6 de junho de 2018. –, que a proposta de redação do art. 28 do CPP surgiu e foi votada sem qualquer discussão ou estudo técnico a respeito de seu impacto no ordenamento jurídico e na modelagem institucional. A surpresa, pois, não se deu por desatenção de quem acompanhava o processo legislativo, mas pela elaboração legislativa carente de estudos técnicos e prognoses de eficácia normativa.
No Senado Federal, a tramitaçãoBRASIL, Senado Federal, Ficha de tramitação do Projeto de Lei no 6.341, de 2019. durou apenas três dias (de 10 a 13 de dezembro de 2019). Não houve parecer ou estudo técnico naquela Casa que adiantasse os ajustes institucionais para implementação das mudanças tão relevantes na legislação processual penal.
Não se cuida de um diploma legal que trouxe apenas alterações normativas que se operam no âmbito da dogmática jurídica. As mudanças implementadas demandam ajustes no campo da técnica jurídica e, sobretudo, no campo da tecnologia jurídica. Esta se refere ao campo do conhecimento jurídico que opera especificamente em relação ao modo como o Estado exterioriza suas ações de implementação de políticas públicasSUXBERGER, A. H. G. O Direito nas Políticas Públicas: o déficit de efetividade dos direitos é um problema normativo ou institucional?, in: CALHAO, A. E. P.; MENEZES, R. L. V. de S. (Orgs.), Direitos Humanos e Democracia: estudos em homenagem ao Professor Vital Moreira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 111–127.. A tecnologia jurídica nada mais é que o enfoque dirigido aos arranjos institucionais do Estado quando materializam um programa normativo.
De modo específico, a Lei 13.964 alterou substancialmente o regime legal da titularidade da ação penal pelo Ministério Público. Se tradicionalmente o Ministério Público contava com um órgão externo – o juiz – incumbido de fiscalizar a negativa de exercício da ação penal, com a nova lei, todo o regime de arquivamento da investigação passou a ser decidido no âmbito do próprio Ministério Público.
Muito se criticava o deslocamento da atuação do juiz criminal, cuja atuação na fase investigatória sempre se aproximou da figura de um juiz de garantias, isto é, ocupado da salvaguarda dos direitos e garantias do investigado, e na fase judicial ocupado em solucionar a culpa do acusado a quem se imputa a prática de fato criminoso. Na fase investigatória, o juiz deixava seu locus de juiz de garantias para anormalmente fiscalizar a discricionariedade persecutória do Ministério Público quando este entendia por bem em promover o arquivamento da investigação preliminar. Com a Lei 13.964, o regime de arquivamento da investigação preliminar é entregue ao Ministério Público, com controle de sua atuação, seja de ofício, seja por provocação da vítima (ou de quem lhe represente legalmente), de modo a aprimorar a conformação acusatória do nosso sistema processual penal.
No entanto, uma questão jurídica se apresenta com a edição da nova Lei: qual será o órgão incumbido de fazer a revisão da decisão de arquivamento da investigação preliminar pelo órgão de execução do Ministério Público com atribuição em primeira instância?
Os diplomas legais que versam sobre o assunto apresentam enunciados normativos construídos à luz do que, então, previa o art. 28 do CPP em sua redação original. A decisão final do Ministério Público, quando chamado a revisar os atos de natureza criminal havidos em primeira instância era de atribuição do Procurador-geral de Justiça ou do Procurador-Geral da República (este último, no caso do Ministério Público Federal). Dado que o art. 28 do CPP, em sua redação atual, não faz mais menção ao chefe da instituição, cabe perquirir se ainda é ele o órgão do Ministério Público com atribuição para promover esse ato revisional.
Na esfera cível, desde o advento da Lei 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), com as posteriores edições da Lei Complementar 75/1993 e da Lei 8.625/1993, respectivamente, Lei Orgânica do Ministério Público da União (LOMPU) e Lei Orgânica dos Ministérios Públicos dos Estados (LONMP), a revisão dos atos promovidos na esfera cível ficou a cargo das câmaras de coordenacao e revisão da ordem jurídica cível (ramos do MPU) e do conselho superior de cada Ministério Público estadual. Por força justamente da dicção do art. 28 do CPP, no MPU, a decisão última do ato revisional de natureza criminal sempre foi do chefe da instituição, antecedida de manifestação opinativa das câmaras de coordenação e revisão da ordem jurídica criminal. Nos Ministérios Públicos estaduais, a decisão última igualmente cabia ao chefe da instituição – o Procurador-Geral de Justiça.
Com o advento da Lei 13.964, embora não haja mais menção à figura do Procurador-Geral, a decisão final do ato revisional do Ministério Público deverá observar solução distinta, a depender do Ministério Público da União ou dos Ministérios Públicos estaduais. No caso dos MPEs, a decisão última deverá incumbir ao Procurador-Geral de Justiça; no caso dos ramos do MPU, a decisão final incumbirá às câmaras de coordenação e revisão da ordem jurídica criminal.
Com efeito, quando descreve a atribuição do Procurador-Geral de Justiça, a LONMP estabelece, em seu art. 10, inciso IX, letra ”d”, que a ele incumbe designar membros do Ministério Público para “oferecer denúncia ou propor ação civil pública nas hipóteses de não confirmação de arquivamento de inquérito policial ou civil, bem como de quaisquer peças de informações”.
Já a LOMPU, quando menciona as atribuições do Procurador-geral, nada diz sobre atuação revisional dos membros da instituição. De modo muito mais aproximado – e aqui se trata de aproximação, pois, como já mencionado, o quadro normativo quando da edição da Lei de 1993 era outro –, os arts. 62, inciso IV, 136, inciso IV, e 171, inciso V, da LOMPU, estabelecem que incumbe às câmaras de coordenação e revisão de cada ramo do MPU “manifestar-se sobre o arquivamento de inquérito policial, inquérito parlamentar ou peças de informação”. A atribuição do chefe da instituição de decidir, após a manifestação do órgão setorial, derivava da redação do art. 28 do CPP diretamente.
Vale rememorar que, no caso dos MPEs, a atribuição de coordenar as ações do Ministério Público igualmente encontra-se no estado âmbito da Procuradoria-Geral de Justiça. É que os centros de apoio operacional, órgãos auxiliares a que legalmente incumbe “estimular a integração e o intercâmbio entre órgãos de execução que atuem na mesma área de atividade e que tenham atribuições comuns” (art. 33 da LONMP), encontram-se dentro da estrutura da Procuradoria-Geral de justiça. No caso dos ramos do MPU, a atribuição de coordenação das ações do Ministério Público é de incumbência das câmaras de coordenação de revisão da ordem jurídica.
A solução da aparente lacuna a respeito do órgão revisional para o arquivamento da investigação preliminar remete à figura da occasio legis como ferramenta de interpretação do Direito. Entende-se por occasio legis o complexo de circunstancias específicas atinentes ao objeto da norma, que constituíram o impulso exterior à emanação do texto; causas imediatas e mediatas, razão política e jurídica, fundamento dos dispositivos, necessidades que levaram a promulga-los, fatos contemporâneos da elaboração; momento histórico, ambiente social, condições culturais e psicológicas sob as quais a lei surgiu e que diretamente contribuíram para a promulgação; conjunto de motivos ocasionais que serviram de justificação ou pretexto para regular a hipótese; enfim “o mal que se pretendeu corrigir o modo pelo qual se projetou remediá-lo, ou, melhor, as relações de fato que o legislador quis organizar juridicamente”MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito, 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 148–149..
O caráter plurívoco dos enunciados normativos, a partir da nova redação do art. 28 do CPP, deve prestigiar a lição de que a atribuição de coordenação acompanha a atribuição de revisão. A fórmula estabelecida aos ramos do MPU, que reúne coordenação e revisão num só órgão, com a nova redação imposta ao CPP, deve igualmente ser prestigiada pelos MPEs, de modo que a atribuição de revisão dos atos dos promotores de justiça há de ser entregue a quem, igualmente, incumba a tarefa de coordenar.
É certo que a LONMP não dá aos centros de apoio operacional o caráter de órgão de execução; tampouco a LOMPU dá às câmaras essa característica. A revisão, por sua vez, é de incumbência de órgão com atribuição legal de ou promover o ato de per se ou designar órgão de execução para fazê-lo. Por isso, aliás, incumbe à chefia da instituição a tarefa de designar membro. A atribuição revisional, diante do novo quadro normativo instaurado pela redação do art. 28 do CPP, há de ser exercida pela Procuradoria-Geral de Justiça nos MPEs e, no caso dos ramos do MPU, agora de modo integral (manifestação e decisão), pelas câmaras de coordenação e revisão da ordem jurídica criminal.
De qualquer sorte, nada impede que os Estados, por meio de sua competência para legislar, mediante lei complementar, sobre “organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público” (art. 128, § 5º, da Constituição Federal), definam órgão próprio para esse papel revisional. O relevante é que a previsão guarde coerência sistemática com a modelagem geral de atribuições do Ministério Público prevista na legislação federal.
No caso dos ramos do MPU, se antes a manifestação das câmaras de coordenação e revisão da ordem jurídica criminal era apenas opinativa, para decisão final do Procurador-geral de Justiça (MPDFT) ou do Procurador-geral da República (MPF), com a atual redação do art. 28 do CPP, a manifestação das câmaras passa a ser conclusiva, como, aliás, já ocorre na esfera cível.
A unidade nacional do Ministério Público, afirmada funcionalmente pela Constituição de 1988 e bem ilustrada pela Emenda Constitucional 45/2004 ao estabelecer o Conselho Nacional do Ministério Público, recomenda que a solução normativa, para assegurar ao Ministério Público concatenação na realização da política criminal exteriorizada na decisão de promover ação penal, encontre convergência nas tarefas de coordenar e revisar os atos do Ministério Público como um todo.
Referências
BRASIL. Câmara dos Deputados. Ficha de tramitação do Projeto de Lei no 10.372, de 6 de junho de 2018. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2178170. Acesso em: 27 jan. 2020.
BRASIL, Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 10.372, de 6 de junho de 2018. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2178170. Acesso em: 27 jan. 2020.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 882, de 19 de fevereiro de 2019, de autoria do Poder Executivo. Apresenta a Mensagem n. 50, de 19 de fevereiro de 2019). Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2192353. Acesso em: 4 mar. 2019.
BRASIL. Senado Federal. Ficha de tramitação do Projeto de Lei no 6.341, de 2019. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2178170. Acesso em: 27 jan. 2020.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
SUXBERGER, A. H. G. O Direito nas Políticas Públicas: o déficit de efetividade dos direitos é um problema normativo ou institucional? In: CALHAO, A. E. P.; MENEZES, R. L. V. de S. (Orgs.). Direitos Humanos e Democracia: estudos em homenagem ao Professor Vital Moreira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 111–127.
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O autor escreveu JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS – LEI Nº 9.099/1995, na obra Leis Penais Especiais Comentadas
