Introdução
A judicialização do direito à educação tornou-se um dos espaços mais evidentes de encontro entre tutela de direitos fundamentais e organização de políticas públicas. A prestação jurisdicional é indispensável quando uma criança ou um adolescente tem negado um direito constitucionalmente assegurado. O problema surge, contudo, quando a mesma pretensão se reproduz em larga escala: nesse cenário, a violação apresentada como individual pode constituir manifestação de uma deficiência mais ampla da política educacional. A multiplicação das demandas altera, portanto, não apenas a dimensão quantitativa da litigiosidade, mas a própria compreensão jurídica do conflito.
O presente artigo parte dessa tensão para formular uma hipótese específica: a legitimidade da decisão individual que interfere em política pública universal não depende apenas da identificação do direito subjetivo e da violação sofrida pelo autor, mas também, em determinadas circunstâncias, de uma cognição mínima acerca da estrutura na qual a prestação será realizada. Não se propõe converter ações individuais em processos estruturais, tampouco condicionar a tutela do direito fundamental à prévia reorganização administrativa. Sustenta-se, de forma mais delimitada, que a decisão individual pode exigir um horizonte cognitivo estrutural quando seus efeitos incidirem sobre critérios gerais de acesso, filas, recursos, capacidades institucionais ou sobre outros destinatários da mesma política.
A hipótese ganha especial relevância no direito à educação porque grande parte de suas prestações depende de políticas universais organizadas segundo planejamento, financiamento, territorialidade, critérios de prioridade e igualdade de acesso. Vagas em creches, profissionais de apoio escolar, Atendimento Educacional Especializado, transporte, acessibilidade e estruturas pedagógicas são prestações individualizáveis, mas produzidas por sistemas públicos necessariamente coletivos. Quando a ausência dessas prestações se repete, o processo individual pode revelar uma falha de organização, implementação ou financiamento que ultrapassa a situação concreta submetida ao Judiciário.
A teoria dos processos estruturais oferece instrumentos conceituais importantes para essa análise. Os conflitos estruturais decorrem, em regra, do funcionamento inadequado ou da inexistência de estruturas responsáveis pela concretização de direitos, gerando violações reiteradas e duradouras. São também marcados pela complexidade e pelo policentrismo, podendo atingir grupos e subgrupos que nem sempre integram formalmente o processo. A partir desse referencial jurídico-processual, o artigo desenvolve a noção de “legitimidade estrutural” da decisão individual e propõe um protocolo mínimo de cognição voltado à repetição da violação, à política pública envolvida, à capacidade e ao financiamento, aos demais destinatários afetados, aos efeitos agregados e à identificação da resposta processual adequada (MARIANO, 2024, p. 32-36).
O argumento será desenvolvido em quatro movimentos. Primeiro, demonstra-se como a repetição quantitativa das ações pode revelar uma alteração qualitativa do conflito. Em seguida, examina-se a figura do “litigante invisível”, isto é, dos destinatários da política pública que não participam do processo, mas podem suportar efeitos materiais da decisão. Na sequência, delimita-se o conteúdo da cognição estrutural possível no processo individual e seus limites em relação ao processo estrutural propriamente dito. Por fim, aplicam-se essas premissas a exemplos do direito à educação, especialmente às vagas em creche e à educação inclusiva.
O volume muda a natureza do problema
Uma ação requerendo vaga em creche pode representar uma violação individual. Dez mil ações com o mesmo pedido revelam algo diferente: uma política pública incapaz de absorver determinada demanda social. O mesmo raciocínio vale para a educação inclusiva. Se centenas de famílias precisam recorrer ao Judiciário para obter profissionais de apoio escolar, talvez não se esteja diante de centenas de negativas administrativas autônomas, mas de uma deficiência na organização da política de educação inclusiva, na avaliação das necessidades educacionais dos estudantes, na formação e distribuição dos profissionais, na estruturação do Atendimento Educacional Especializado ou no próprio financiamento da rede.
Essa leitura aproxima a litigiosidade repetitiva da noção de causalidade estrutural. Os conflitos estruturais são marcados pela complexidade e pelo policentrismo: uma mesma situação pode atingir subgrupos distintos, inclusive pessoas que não integram formalmente o processo, com intensidades e interesses diferentes. A controvérsia deixa, por isso, de caber integralmente na lógica bipolar autor-réu, pois a solução adotada para um polo pode produzir efeitos sobre outros centros de interesse.
A litigiosidade repetitiva funciona, assim, como indicador da qualidade e da capacidade de resposta da política pública. A repetição quantitativa pode produzir uma alteração qualitativa do conflito. Há, porém, um passo adicional: a própria resposta judicial, quando reiteradamente construída apenas para o caso individual, pode interferir negativamente na estrutura, desorganizando fluxos, critérios, prioridades ou a alocação de recursos e, com isso, contribuindo para a produção de novas demandas.
Forma-se uma circularidade negativa: o problema estrutural produz litigância individual; a litigância individual, quando decidida de modo inteiramente fragmentado, pode agravar ou ocultar o problema estrutural; e a permanência da disfunção gera novas ações. Reconhecer essa circularidade não significa substituir automaticamente a tutela individual por um processo estrutural. Significa perceber que a adequada tutela do indivíduo pode exigir algum grau de cognição sobre a estrutura na qual seu direito deverá ser concretizado.
O litigante invisível e os princípios da igualdade e do acesso universal
A política educacional é organizada segundo critérios gerais. Deve considerar planejamento, universalidade, territorialidade, prioridades legais, capacidade administrativa, recursos disponíveis, vinculações constitucionais e legais e igualdade entre seus destinatários. Quando centenas ou milhares de decisões individualizadas passam a determinar abertura de vagas, alocação de profissionais, contratação de serviços ou reorganização de estruturas administrativas, pode surgir, na prática, uma segunda política pública. A primeira é planejada pela Administração; a segunda resulta da soma das ordens judiciais.
O problema é que essa segunda política não possui, necessariamente, planejamento global, orçamento próprio, mecanismos de coordenação ou critérios uniformes de distribuição. Cada decisão pode ser juridicamente defensável quando observada isoladamente. O resultado agregado, contudo, pode ser disfuncional. É justamente nesse ponto que a noção de policentrismo se torna relevante: o conflito pode envolver interesses que ultrapassam os das partes formalmente presentes e alcançar pessoas e grupos que não participam do processo.
Para enfrentar esse problema, propõe-se reconhecer que a efetividade de direitos universais exige considerar também aqueles que não estão no processo. A ideia dialoga com a conhecida formulação de Abram Chayes acerca da insuficiência do modelo bipolar do processo em litígios de direito público, nos quais os efeitos da decisão se projetam para além das partes. A contribuição aqui proposta consiste em transportar essa preocupação, em medida proporcional, para o interior da própria ação individual: se a decisão interfere na execução de uma política pública universal, sua legitimidade não pode ignorar completamente os demais destinatários que compartilham a mesma política e podem suportar os efeitos materiais do provimento.
O exemplo das filas de acesso às creches torna o fenômeno particularmente visível. A insuficiência de vagas exige critérios objetivos de priorização, especialmente diante de situações de maior vulnerabilidade. Imagine-se uma fila administrativa com cem crianças, organizada segundo critérios públicos e juridicamente legítimos. A criança que ocupa a septuagésima posição ajuíza ação individual e obtém matrícula imediata, sem que o processo examine a existência e a racionalidade desses critérios. A decisão realiza o direito de quem está no processo, mas pode fazê-lo mediante o deslocamento material do direito de quem não está. A vaga não é criada pela sentença: em um sistema de capacidade limitada, sua ocupação pode repercutir sobre criança em posição prioritária que jamais participou da relação processual.
Existe, portanto, uma espécie de litigante invisível nas ações individuais que interferem em políticas universais: o conjunto dos demais destinatários da política pública. Não são litigantes em sentido processual estrito, mas podem suportar os efeitos concretos da decisão. A igualdade, por isso, não deve ser examinada apenas verticalmente, entre autor e Estado, mas também horizontalmente, entre o autor e aqueles que se encontram em situação equivalente ou prioritária.
Essa preocupação é particularmente importante nos processos estruturais, nos quais a pluralidade dos grupos atingidos e a diversidade dos impactos da decisão integram a própria conformação jurídica do conflito. Na ação individual, em que não se pretende reproduzir toda essa arquitetura processual, a consequência deve ser mais limitada: exige-se apenas que o julgador conheça, quando relevante para a solução do caso, a existência de terceiros materialmente afetados pela decisão.
No direito à educação, essa dimensão é especialmente sensível porque a Constituição estruturou o direito com vocação universal e sob o princípio da igualdade de condições de acesso e permanência. A universalidade do direito reconhecido deve, portanto, funcionar também como parâmetro de legitimidade da tutela individual. A decisão não se torna menos protetiva por considerar a coletividade; ao contrário, procura evitar que a efetivação judicial de um direito universal produza, de forma não examinada, desigualdades entre seus próprios titulares.
Da efetividade individual à legitimidade estrutural
Chega-se, então, à questão central: o que torna legítima a decisão judicial proferida em ação individual que interfere em uma política pública? A resposta processual tradicional considera a existência do direito subjetivo, a demonstração da violação e a possibilidade jurídica da prestação. Esses elementos permanecem indispensáveis, mas podem ser insuficientes em contextos de litigiosidade massiva. A decisão também precisa compreender, na medida necessária ao julgamento, a política pública sobre a qual produzirá efeitos.
Essa conclusão não implica atribuir ao magistrado a responsabilidade de conhecer ou reorganizar toda a política educacional antes de assegurar o direito de uma criança. Além de desproporcional, tal exigência encontraria os limites cognitivos e objetivos do processo individual. A perspectiva estrutural aqui defendida não amplia necessariamente o objeto da demanda; amplia, apenas quando necessário, o horizonte cognitivo da decisão. Há diferença entre transformar uma ação individual em processo estrutural e conhecer elementos estruturais indispensáveis à adequada solução de uma ação individual.
A distinção também evita dois extremos. De um lado, a tutela puramente atomizada, que trata cada violação como acontecimento isolado mesmo quando a repetição revela uma falha sistêmica. De outro, a conversão indiscriminada de qualquer demanda prestacional em processo estrutural, com indevida expansão da atividade jurisdicional. A atuação estrutural propriamente dita pressupõe falhas sistêmicas e possui caráter prospectivo, voltado à adequação de políticas e estruturas, com atenção às competências administrativas e aos múltiplos grupos afetados.
Para delimitar esse exercício, propõe-se um protocolo mínimo de cognição estrutural organizado em sete dimensões: repetição; política pública; capacidade e financiamento; litigante invisível; efeitos agregados; resposta estruturante; e resposta coletiva.
A primeira dimensão é a repetição: verificar se a violação é episódica ou se aparece reiteradamente em situações semelhantes. A segunda é a política: identificar qual política pública concretiza o direito e quais critérios gerais disciplinam acesso, prioridades e atendimento. A terceira corresponde à capacidade e ao financiamento: conhecer, quando pertinente ao pedido, a estrutura disponível, os recursos vinculados e as fontes de financiamento relacionadas à prestação discutida.
A quarta dimensão é o litigante invisível: verificar se o cumprimento da decisão pode alterar a posição material de outros destinatários da mesma política, especialmente daqueles que não participam do processo. A quinta são os efeitos agregados: indagar o que ocorreria se a mesma solução fosse reproduzida para todas as situações equivalentes. Esse teste não transforma o processo individual em controle abstrato da política pública; serve apenas para revelar consequências que podem permanecer ocultas quando a decisão é observada isoladamente.
As duas últimas dimensões dizem respeito à resposta. A resposta estruturante consiste em verificar se a adequada solução do caso individual exige o cumprimento de deveres gerais já impostos pelo ordenamento à Administração, como planejamento, financiamento, produção de dados, transparência, organização de filas ou definição e publicidade de critérios de prioridade. A resposta coletiva, por sua vez, deve ser considerada quando o problema identificado ultrapassar os limites cognitivos ou objetivos da demanda individual, recomendando sua comunicação ou encaminhamento aos atores e instrumentos institucionais competentes para o enfrentamento sistêmico.
Essa diferenciação é coerente com a própria configuração jurídica dos processos estruturais. A reestruturação de políticas públicas envolve soluções complexas, prospectivas e capazes de afetar grupos diversos, razão pela qual exige técnicas processuais distintas da adjudicação tradicional e consideração dos impactos sobre os vários destinatários. A cognição estrutural na ação individual é mais modesta: incorpora essa percepção sistêmica sem importar, necessariamente, todo o procedimento estrutural.
Aplicações no direito à educação
Em demanda por vaga em creche, por exemplo, a cognição pode alcançar a dimensão da demanda não atendida, a posição da criança na lista de espera e os critérios de priorização adotados pelo Município, especialmente quando tais informações são indispensáveis para saber se a negativa é arbitrária ou se decorre de uma política geral organizada segundo parâmetros legítimos. Também pode ser pertinente conhecer elementos essenciais do financiamento da educação infantil, quando diretamente relacionados à insuficiência alegada.
Não se pretende realizar auditoria das contas municipais dentro da ação individual. O objetivo é mais restrito: compreender se a violação submetida ao Judiciário se insere em uma política adequadamente organizada e quais consequências decorrerão da solução judicial adotada. A informação orçamentária, nesse contexto, não opera como escusa automática à efetivação do direito, mas como elemento da realidade institucional sobre a qual a decisão incidirá. Direitos prestacionais dependem de planejamento, estrutura administrativa e recursos orçamentários; por isso, esses elementos podem integrar a cognição judicial quando guardarem relação concreta com a prestação discutida.
O mesmo raciocínio se aplica à educação inclusiva. Antes de reduzir o conflito à imposição judicial de determinado apoio individual, pode ser necessário conhecer como a rede organiza o Atendimento Educacional Especializado, quais serviços oferece, quais profissionais estão disponíveis e como estrutura o atendimento das matrículas da educação especial. Esses elementos podem ser relevantes tanto para identificar a violação concreta quanto para definir a prestação juridicamente adequada e evitar que uma ordem concebida sem conhecimento da rede produza distorções na atenção a outros estudantes.
O ponto de contenção é decisivo: cognição estrutural não se confunde com gestão judicial da política pública. Informações sobre financiamento, capacidade instalada, critérios administrativos e demais destinatários interessam ao processo individual somente na medida em que sejam necessárias à compreensão da violação, à definição da prestação adequada ou à avaliação dos efeitos de seu cumprimento. Quando o diagnóstico revelar problema que ultrapasse esses limites, a solução não será necessariamente expandir o objeto da ação individual, mas acionar instrumentos coletivos e institucionais apropriados.
Os limites da intervenção judicial também precisam ser considerados. A objeção democrática e a alegada insuficiência técnica do Judiciário não autorizam a omissão diante de violações sistemáticas de direitos fundamentais, mas tampouco legitimam a substituição integral da Administração pelo julgador. A resposta juridicamente adequada deve preservar competências constitucionais, admitir a incorporação de conhecimento técnico quando necessário e manter o compromisso com a efetividade dos direitos, sem converter a jurisdição em gestão ordinária da política pública.
Esse limite não impede que a própria decisão individual determine o cumprimento de deveres estruturantes já impostos pelo ordenamento quando sua observância for necessária à solução do caso concreto. Assim, a tutela individual pode alcançar, conforme a relação com o direito discutido, a correta aplicação de recursos vinculados, a organização e produção de dados necessários à gestão da política, a instituição e publicidade de filas e critérios de prioridade, o levantamento da demanda não atendida ou outras obrigações legais de planejamento, transparência e organização.
Nessas hipóteses, a providência possui dimensão estruturante, mas permanece funcionalmente vinculada à tutela individual: não se redesenha judicialmente a política pública; exige-se o cumprimento das condições jurídicas necessárias para que o direito individual seja concretizado legitimamente dentro dela. Quando, ao contrário, a solução exige reestruturação ampla da política, decisões por etapas, monitoramento prolongado e participação organizada de múltiplos grupos, já se ingressa no campo próprio do processo estrutural.
Conclusão
A análise desenvolvida permite sustentar que a tutela individual e a compreensão estrutural do conflito não são categorias incompatíveis. A tutela individual permanece constitucionalmente necessária e não pode ser recusada sob o argumento genérico de que a prestação depende de política pública. O que se questiona é o pensamento estritamente individualista aplicado a conflitos que, pela repetição, pela origem comum e pelos efeitos das decisões, revelam dimensão estrutural. Nesses casos, decidir adequadamente o indivíduo pode exigir conhecer, ainda que de forma limitada, a política pública da qual depende a concretização de seu direito.
A noção de legitimidade estrutural proposta neste artigo pretende justamente ocupar esse espaço intermediário. Ela não transforma a ação individual em processo estrutural, nem autoriza o juiz a assumir funções de gestor. Significa, antes, que a decisão deve incorporar os elementos estruturais indispensáveis para saber se a prestação reclamada pode ser assegurada sem ignorar critérios jurídicos gerais, capacidades institucionais, regras de prioridade e efeitos sobre outros titulares do mesmo direito. A ampliação é cognitiva, e não necessariamente objetiva: o pedido continua individual, mas a realidade relevante para julgá-lo pode não ser.
Essa perspectiva também permite compreender a figura do “litigante invisível”. Em políticas públicas universais, existem destinatários que não integram formalmente a relação processual, mas que podem ser materialmente atingidos pela decisão. O reconhecimento dessa dimensão não diminui a força do direito subjetivo do autor; impede apenas que a igualdade seja examinada exclusivamente na relação vertical entre indivíduo e Estado. A legitimidade da tutela também deve considerar, quando pertinente, a igualdade horizontal entre pessoas que compartilham a mesma política pública, sobretudo em cenários de escassez de vagas, profissionais ou estruturas.
A teoria dos processos estruturais reforça essa conclusão ao evidenciar que políticas públicas operam em ambientes complexos e policêntricos, nos quais soluções dirigidas a um grupo podem repercutir sobre outros. A consideração dos diferentes grupos afetados e dos impactos das medidas adotadas constitui elemento relevante para a legitimidade da intervenção jurisdicional, sem significar deferência absoluta à Administração ou abandono da efetivação dos direitos fundamentais (MARIANO, 2024, p. 127-132). No plano da ação individual, essa contribuição pode ser traduzida em uma exigência mais modesta, porém relevante: a decisão não deve produzir efeitos sistêmicos relevantes sem sequer conhecê-los.
Daí a utilidade do protocolo de cognição estrutural proposto: repetição, política pública, capacidade e financiamento, litigante invisível, efeitos agregados, resposta estruturante e resposta coletiva. Essas dimensões não constituem requisitos rígidos nem uma nova condição da ação. Funcionam como perguntas orientadoras para identificar quando o conflito apresentado individualmente possui elementos suficientes para exigir uma compreensão mais ampla e quando, ao contrário, a questão ultrapassa os limites da demanda e deve ser encaminhada aos instrumentos coletivos ou estruturais adequados.
Em síntese, não se exige que o juiz resolva a estrutura para decidir o indivíduo. Exige-se que a estrutura seja conhecida na medida em que for juridicamente necessária para que o indivíduo seja decidido de modo legítimo. Essa distinção preserva simultaneamente a exigibilidade individual dos direitos fundamentais, a igualdade entre seus titulares e a racionalidade das políticas públicas destinadas a concretizá-los. O objeto da tutela pode permanecer individual; a cognição, quando a natureza do conflito o exigir, não precisa ser individualista.
Referências
CHAYES, Abram. The Role of the Judge in Public Law Litigation. Harvard Law Review, v. 89, n. 7, p. 1281-1316, maio 1976.
MARIANO, Mariana Dias. Litígios estruturais e participação social: a aplicação do princípio democrático pelo sistema de justiça. Londrina: Thoth, 2024.
